我省乡镇事业单位改革即将全面展开。针对省财政转移支付县（市）乡镇事业单位改革相对难度较大的情况，近期我们组织开展了对我市省财政转移支付的海安县、如皋市、如东县（以下简称北三县）乡镇事业单位改革的专题调研，现将调研情况报告如下：
    一、北三县基本情况
    1. 乡镇基本情况。至2008年12月底, 北三县共有乡镇49个，总人口340.5万，辖区面积4435.33平方公里。2008年，实现地区生产总值达到807.6亿元；财政总收入99.59亿元；一般预算收入41.22亿元；农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入分别达到7242元、16329元。
    2．乡镇事业机构设置及管理体制情况。2001年乡镇事业单位机构改革前，北三县乡镇事业机构设置了水利站、农机站、农技站、计生站、兽医站、多服站、经管站、广电站、农保所、企管站、党校、土管所、劳人所、能源站、文化站等15个站所，改革后对事业单位进行了归并，一般综合设置了8个乡镇事业机构：农业技术服务站（畜牧兽医站挂靠）、农村经济服务站（安全生产监督管理站与其合署、乡镇企业服务站挂靠）、劳动人事和社会保障服务站、水利服务站（农机服务站挂靠）、文化服务站（党校与其合署）、计划生育服务站、国土资源所（建设环保服务站与其合署）、广播电视服务站。
    2001年乡镇事业单位改革，相对统一了乡镇事业单位管理体制和经费渠道。国土所、广电站实行双重领导，其人、财、物以上级业务部门管理为主。其他站所行政上隶属乡镇政府领导，业务上接受上级业务部门的指导。乡镇事业单位基本实行收支两条线的经费管理体制。由乡镇管理的事业单位，其事业发展支出一般列入乡镇财政综合预算管理，定额补助，单位包干使用。由上级业务部门管理为主的事业单位，其事业发展经费（含人员经费）原则上由上级业务部门统筹解决。国土资源所经费渠道为全额拨款，农业技术服务站、农村经济服务站、水利站、农机站、文化服务站（党校）、计划生育服务站、广播电视服务站经费渠道为差额拨款，其余为自收自支。
    3. 人员编制和结构情况。北三县乡镇事业机构人员编制4546名，实有在职4573人，离退休人员2070人。人员年龄结构：35岁以下1028人，占在职人数的22%，35-50岁2041人，占在职人数44%，51-55岁923人（其中：女119人），占在职人数20%，56岁以上581人，占在职人数14%。岗位结构：管理人员1791人，占在职人数39%，专业技术人员2451人，占在职人数53%，工勤人员367人，占在职人数8%。学历结构：本科及以上443人，占在职人数11%，大专1731人，占在职人数37%，中专1009人，占在职人数22%，高中及以下1390人，占在职人数30%，。
    二、乡镇事业单位运行中面临的问题
    近几年来，北三县乡镇事业单位在为农服务、促进经济发展、推进新农村建设等方面，发挥了重要作用。但运行中也面临一些困难和问题。
    1.职能交叉错位。
    目前乡镇政事不分现象比较普遍。多数乡镇事业单位在工作职责上重视行政监督与管理，忽视业务技术的指导和服务，行政化倾向严重。如计生站、乡镇企业服务站、建设环保服务站等承担了乡镇机关的工作职能，一些本应由乡镇政府行使的职能被人为地“移植”到乡镇事业单位的管理范畴中，并逐步“合理演绎”成了事业职能。大部分事业站所为农服务意识不强，服务人才缺乏，服务项目较少，对自身业务工作缺乏自觉性和责任感，而包村抓“中心”（招商引资、拆迁等工作）成了各站所人员的主要工作。
    2.机构设置反弹。
    经过1997年、2001年的两次乡镇改革乡镇事业机构虽然数量有所减少，但近几年来，上级少数业务部门出于自身利益，片面强调机构设置要上下对应，对不能对应设置的，往往采取不评先达标、控制经费拨付、不落实重点项目等行政手段进行干预，造成乡镇事业机构编制反弹膨胀，从机构设置看，乡镇事业单位名义上综合设置为8个，而加上挂靠单位，每个镇实有事业单位达12个左右。
    3.管理体制不顺。
    北三县乡镇事业单位管理体制主要有三种情况：
    一类是人员和业务、经费等均属乡镇政府管理，主要有水利服务站、安全生产监督管理所、建设管理服务站、农村经济服务站、农业技术服务站、文化服务站等；
    二类是人员、业务、经费属县级相关主管部门和乡镇政府管理双重管理，以县级相关主管部门管理为主：主要有劳动和社会保障服务所、农机服务站等
    三类是人员、业务、经费等由县级相关主管部门统一管理主要有：畜牧兽医站、国土资源服务所、广播电视服务站等
    上述三类管理体制的管理模式在履行事业单位职能与乡镇政府的行政管理矛盾较为突出，主要体现在：乡镇没有独立的人事管理权，事业单位人员管理不到位。有关事业单位在用人上，乡镇政府没有决定权，仍然难以摆脱“管事的管不了人，管人的不管事”的现象。
    4.人员结构失调。
    人员结构是否科学合理，直接影响事业单位的内部活力和社会效益。由于多种原因，不少乡镇事业单位都程度不同的带有“照顾安置”人员的痕迹。加之近几年为确保人员编制“零增长”管死了人员“入口”，乡镇事业单位人员结构失调。事业人员年龄老化严重，整体素质参差不齐，文化结构、岗位结构不尽合理。“管理后勤人员多，专业技术人员少；业务不对口的人员多，业务素质好的人员少；老弱病残的多，年富力强的少；文化低的人员多，文化高的人员少”，常常出现“有事无人干、有人无事干”的状况。截止2008年12月，乡镇事业站所（不含国土资源所）51岁以上的1504人（其中：女119人），占在职人数33%；管理和工勤人员1791人，占在职人数48%；中专以下的2399人，占在职人数53%。
    5.经费严重不足。
    由于财力不足，财政对乡镇事业单位大多是定额补助，且补助额度不大，而乡镇事业单位缺少有效的创收途径和收入来源，经费紧张的矛盾比较突出。一方面经营业务得不到有效开展，路子不宽，办法不多；另一方面，由于乡镇中心工作、重点工作多，不少事业人员，被抽调从事其他工作，一定程度上也影响事业机构的正常运转。乡镇事业机构既要搞经营，又要从事社会公益性服务，往往会顾此失彼，经营投入的精力过多，会影响公益性服务的效率和质量，过多的从事公益性服务，但是财政拨款有限，工资不能按时、足额发放，又影响职工的积极性。
    三、改革设想和建议
　　针对目前乡镇现状，乡镇事业单位改革，要本着有利于农村经济和社会发展，有利于乡镇政府统一管理区域经济、和社会事业，有利于减轻农民负担，有利于农村的公益事业发展的原则，进一步理顺条块关系，合理设置机构，科学界定职能，优化人员结构，加大经费保障，促进乡镇事业单位健康协调发展。
    1.科学界定职能。按照“政事分开”、“事企分开”的原则，合理确定事业单位的职能。乡镇事业单位不再承担行政管理职能，将现行乡镇事业机构承担的行政职能回归乡镇政府；根据乡镇农业生产发展需要，科学界定乡镇事业单位的公益性服务职能；按照公益性职能与经营性服务分开的要求，将乡镇事业单位承担的经营性服务职能彻底剥离出来，建立股份制、合伙制民营企业或中介服务型企业，全面放开搞活经营性服务。乡镇政府及有关部门，要简政放权，赋予事业单位必要的自主管理权限，增强事业单位自我管理、自我约束、自我发展的独立法人意识，事业单位与政府机关在人、财、物的管理上要相对独立，保证其独立享有民事权利，独立承担民事责任，成为真正的独立法人实体。
    2.综合设置机构。
    乡镇事业单位在科学界定公益性服务职能的基础上，合理设置乡镇事业机构。从加强、完善农业和农村社会服务体系、促进农村经济和社会发展需要出发，对现有的事业机构进行综合统一设置和整合，一般控制在4个左右（特大乡镇可适当增加），主要承担农业技术指导、社会保障、文化、计生等服务职能。其具体机构如下：
    （1）农业技术服务中心（由原农技、农机、农经等合并）设蚕桑、渔技、农技推广、能源、林果蔬菜、农机、农经等岗位。
　　（2）经贸服务中心（由原乡镇企业服务、安监、统计等合并）设企业服务、安全监督、统计、个体私营经济、招商引资等岗位。
　　（3）社会事务服务中心（由计划生育服务、文化、党校、社区服务、劳动和社会保障服务等合并）设计划生育、文化、党员教育、社区服务、劳动和社会保障等岗位。
　　（4）村镇建设服务中心（由村镇规划、环境保护、城管环卫等合并）设村镇规划、环境保护、城管环卫等岗位。
　　国土资源所、广电服务站、畜牧兽医站、水利站等作为条管乡镇事业单位保留单独设置。
    3.理顺条块关系。明确事业单位的隶属关系和管理体制。对从事社会服务和为农服务的事业单位，实行条块结合，以乡镇为主的管理体制，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、 经济、社会发展的功能；对具有执法职能、涉及区域性建设和管理的事业单位，实行条块结合，一般以主管部门为主的管理体制。乡镇事业单位无论实行何种管理体制，条块双方都要互相尊重、支持和配合。要扭转对事业单位管理方式上的行政化倾向，乡镇对事业单位的管理，要健全相应的考核机制，主要是管好领导班子或法定代表人，监管政策执行和国有资产。事业单位的业务工作由其业务主管部门通过制定行业政策、技术标准等进行行业管理和监督检查；主管部门对事业单位的管理要从微观转向宏观、从直接转向间接，加快事业单位从行政依附型向社会自主型转变。
    4.依“法”核定编制。根据苏办发〔2007〕16号文件精神，按照《省委办公厅省政府办公厅关于乡镇事业单位机构改革及人员分流的意见》（苏办发〔2001〕8号）规定精简30%基础上，再精简30%以上，即精简比例不低于2001年乡镇事业单位机构改革前编制数的51%。县（市）在核定的总编制内，根据乡镇人口、面积、财政收入等情况具体核定各乡镇事业编制。原则上可按照5万人口以下乡镇事业编制为35名左右；5-7万人口乡镇事业编制为40名左右；7万人口以上乡镇事业编制为45名左右；10 万人口以上乡镇，其编制可在核定的总编制内适当调剂增加。要根据北三县农牧渔业比较发达的特点，在编制核定上要适当向农技服务中心倾斜，在核定编制结构时，要向一线专业技术人员倾斜。
    5.妥善分流人员 
    针对北三县人员分流任务较重的情况，要采取多种途径妥善分流安置富余人员。
    1、严格执行正常退休制度。主要指到改革时法定退休年龄人员。
    2、提前退休。以省确定的乡镇机构改革时点为准，乡镇事业单位人员工龄满30年的或男满55周岁，女满50周岁且工龄满20年的，经本人书面申请，单位同意，组织人事部门批准，可提前退休。
    3、鼓励辞职创业。鼓励、倡导分流人员领办创办经济实体，到村民委员会任职。参照其他地区在机构改革期间制定的相关政策，对分流人员加强培训，妥善安置，逐步消化，不得简单地推向社会。
    6.加大财政保障力度。改革后保留的乡镇事业单位，履行公益服务职能，其经费由财政给予充分保证，以保障事业单位的有效运作，更好地为农服务。只有财政保障的到位，才能稳定队伍，提高服务水平，才能对乡镇为农服务体系建设起到强有力的支撑。乡镇事业单位也要通过技术转让、推广和服务等形式，组织收入，财政在经费管理上实行“收支两条线”。