在我国经济体制改革和行政管理体制改革不断推进的大背景下，通过乡镇机构改革的不断深化和完善，乡镇政府职能渐趋清晰，现阶段定位于以下四项职能：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。这四项职能涵盖了经济、政治、文化、社会的方方面面，内容宽泛深厚，看起来不具体，做起来满河是滩。所以，一些乡镇在履行职能的具体运行中常常人累死了，戏还不好看。通过调查研究，我们试图对乡镇如何履行职能，做些粗浅的探讨，并提出一些不成熟的想法。
    一、乡镇职能的具体内涵和必要条件
    （一）促进农村经济发展重在产业规划和部门配合
    促进经济发展，增加农民收入，仍是欠发达地区乡镇的主要职责。促进乡镇经济发展的具体内涵主要包括：调整经济结构,提高市场适应能力；壮大产业经济，促进农业规模化；培育特色经济，发挥地域优势；加快小城镇建设，搭建二三产业平台；推进招商引资，增加就业和财政收入。履行好促进乡镇经济发展职责，既要有科学的产业规划，还要有区级经济部门的积极支持和配合，才能真正实现乡镇全面、协调、可持续的科学发展。
    首先，乡镇的经济发展要有科学的产业规划。乡镇的经济发展规划要和区里的5年规划同步，由区发展改革部门根据乡镇的实际统一制定，由区政府颁布，各乡镇实施。如果市场和经济形势发生重大变化，规划可随之适当调整。比如：城郊乡镇要作为城区的卫星，重点配套工业经济和城市经济，发展中小企业、果蔬基地和提供城市休闲空间等；交通干道乡镇重点应在城镇化，农业产业化，农产品加工等；山区乡镇重点应在生态建设、林业经济、特色经济、畜禽养殖等。有了规划就有指导、有目标，不会出现今天搞这样，明天搞那样，东一榔头西一棒，甚至留下烂摊子。
    其次，乡镇的经济发展要有经济部门的支持和配合。部门掌握着项目、资金、技术、审批权等重要资源，乡镇熟悉辖区的资源优势和基础条件，乡镇的产业发展、产业调整必须依赖乡镇和部门的有机融合。如果部门把自己摆在领导的位置上，乡镇的事不是主动去解决，而是需要乡镇上门“公关”，必然增加关系成本，影响工作效率，导致项目、资金的摆布不科学。当然，乡镇必须积极研究发展路子，创造和改善发展环境，否则，部门也只能“干着急”。
    （二）加强农村公共服务重在财力支持和政策倾斜
    加强农村公共服务，是还原乡镇政府的本质，解决政府的缺位问题，是乡镇政府职能转变的重点。农村基本公共服务主要包括：为农民提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本健康保障，维护生存权；加强农田水利和乡村道路、节水灌溉、人畜饮水、农村沼气等农村基础设施建设，为新农村建设提供农业科技创新和技术推广服务，为农民群众及子女提供基本的教育和文化服务，增强发展能力。要提供这些基本公共服务，既需要大量的财力、物力，也需要积极的政策倾斜。
    首先，乡镇公共服务需要上级财力支持。公共服务具有公益性和公共性，是回报给社会和公民的非盈利性服务。乡镇公共服务的根本在于投入，而乡镇财政能力非常有限，根本没有财力用于能够直接获取收益的公共服务，乡镇政府心有余而力不足，要真正搞好公共服务，只有依靠上级支持财力、物力。
    其次，乡镇公共服务需要上级政策倾斜。在政策导向上要始终坚持城乡统筹，优化资源配置，引导国家资源、社会资源和市场资源流向农村，逐步实现城乡均衡化。特别是农村教育、卫生、农业技术推广等比较容易通过政策引导，提高农村服务水平。
    （三）加强社会管理需要充分授权和必要功能
    乡镇社会管理职责的具体内涵主要包括宣传国家法律法规，贯彻执行上级各项政策；培育、管理和规范社会组织；调整社会利益关系；化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定；孕育和谐文明的社会氛围，创造良好的社会环境，做到每个公民各尽所能、各得其所。社会管理工作量大面广，要做好必须具备一定的权力和功能。
    首先，乡镇社会管理要有充分的权力。乡镇的社会管理就是解决各种复杂矛盾和问题，比如：安全监管，信访稳定，社会治安，公共突发事件，贯彻落实各项政策等等。解决这些问题既要有需要承担风险和责任。按照有责有权、权责对等的原则，履行社会管理职责必须有相应的权力去约束管理对象。
    其次，乡镇社会管理要有完善的功能。有了权力还要有发挥权力的工具，一是要有适应社会管理的体制保障，每一项管理职责能够落实到具体的机构和人员，比如解决社会治安问题应该有政法工具；二是要有适应社会管理的机制保障，比如由乡镇管理的机构和人员怎么得到上级业务部门的指导，由部门派驻乡镇的机构和人员怎么接受乡镇党委政府的领导。
    （四）推进基层民主
    推进基层民主要维护和发挥好村民自治，乡镇是我国政权结构的最基层，乡镇政府不能把村组当成下属行政组织，以行政命令的方式进行管理，而应该加强对村民自治组织的指导和服务，充分发挥自治组织的作用，自我管理，自我发展，提高村民自治组织的管理能力。推进基层民主还要做到党务、政务、村务公开，实现阳光操作、透明服务，让群众参与决策和监督，农村和谐才有基础。
    二、乡镇政府履行职能的现实问题
    （一）产业规划较差
    农业产业化和农业组织化是我区农业经济发展的瓶颈，其原因在于缺乏全区性的产业规划，缺乏产业特色，缺乏相互促进的农业产业链，农产品缺乏社会知名度。
    我区乡镇地域特点差异明显，在农业生产上有不同的优势，也有不同的缺陷。不同区域的乡镇不能完全按“我学你、你仿我”的方式发展，必须结合实际，依靠科学。许多乡镇都有过这样的教训：今年推广，明年推倒；本届领导推广这样，下届领导推广那样。折腾多年，仍然荒草一遍，难得一个有效益有名气的农产品，20年前的“大红袍”桔子也因市场的残酷而渐渐隐退。我区榨菜通过不断培育基地、培育龙头加工企业、拓展市场，已经形成了完善的产业链，发展成了全区优势产业，这是我区农业产业化的成功经验。
    （二）财政能力较弱
     农村税费改革后，乡镇财政大多依靠上级转移支付，乡镇财政的支付能力和自主能力都较差，掣肘了乡镇提供农村公共服务的能力。农村农田水利和乡村道路基础设施建设都还比较薄弱，但乡镇普遍指望上级财政支持，而且乡镇一般还会截留部分上级的项目资金，用来保乡镇的运转。很多乡镇还保证不了公务员的津补贴，保证不了事业单位的正常运行经费。
    （三）条块关系不顺
    乡镇与部门的关系不顺畅，特别是万州由于原来不直接服务乡镇的惯性，这种现象更为突出，部门总愿意把自己当成领导，高出乡镇一级，习惯于把责任放下去，权力收上来；事情派下去，利益拿上来。突出表现在：部门片面强调乡镇的机构和人员编制，疏于对现有人员的业务指导培训、提高业务技能，乡镇普遍感到有人用不上；对于责任和事情常常以“属地原则”为借口下放，但同时不把相应的行政审批许可下放，不把利益交给乡镇。
    我区普遍反映最好的是乡镇村镇建设管理，区建委在人员培训、给权让利上做得很到位，村建管理人员工作积极、责任心强、工作推动能力强，乡镇和区建委都满意。
    （四）干部积极性不高
    乡镇干部积极性不高主要原因在于：一是收入分配机制问题。行政人员和事业人员在一个“锅里”拿工资，做的事情也都是大家的，而事业人员的工资待遇要少，这样挫伤了事业人员的工作积极性。只有少数财力比较好的乡镇，实现了公务员和事业人员统筹。同时，公务员的津补贴实行财政统筹，也给乡镇调动职工积极性带来了手段缺失的难度，干好干坏一个样，干与不干一个样，不违纪、不犯法，津补贴照常拿。二是干部交流问题。乡镇干部交流不畅，也是干部积极性不高的重要原因之一。一方面，我区由于体制调整后，区级机关和区属事业单位的人员普遍偏多，没有交流空间，乡镇与城区的干部交流受到梗阻，乡镇一些优秀的干部难以通过自己积极工作，获得改变工作环境的机会，慢慢地安于现状，热情不足了。另一方面，一些乡镇领导认为，我区乡镇领导与部门领导没有放在同一平台上，搞出成绩也难到部门当领导，享受一点轻松，所以个别乡镇领导宁当“维持会长”，不求有功，但求无过。三是乡镇机构编制的不适应问题。乡镇领导职数偏多。领导多了，在分工上有交叉，一个科室面对多个领导，无所适从，领导缺抓手，工作容易懈怠。乡镇的机构编制管理与实际有些不适应，乡镇的机构和编制分为行政和事业，在人事工资政策上有较大差别，但乡镇的工作是“一个面”，不是“一条线”，而且乡镇的行政和事业都是服务型的，乡镇的实际工作常常是打总体战，分不开行政和事业，实现不了“政事分开、互不混岗”的要求。
    三、乡镇履行好政府职能的建议和思考
    （一）规划先行，是统筹城乡发展和新农村建设的基础
    当前，各乡镇和有关部门在没有整体科学的规划前，为了解决“三农”的现实问题，大力兴修乡村道路，建设人畜饮水工程，电网改造等基础设施，虽然这些公共事业有现实必要，但从将来看，会有很多浪费。比如：农村已经有很多人常年不在当地居住，但这些基础设施建设仍然要建到家门口；不同部门实施的项目相互不配套。
    规划先行尤为重要，既可提高工作效率和使用效率，也能减少投入和资源浪费。一要做好城镇和农民集中居住点的规划，所有生活设施建设都围绕这个规划执行，引导农民向城镇和居住点集中。二要做好农业产业规划，促进农业规模化，提高农业经营组织化程度，充分利用农村闲置土地。相关部门就围绕这个规划协同推进基础设施建设、技术支持、农产品加工和市场开拓等工作，避免产业发展的随意性和不配套，避免乡镇到部门争夺项目。
    （二）财力保障，是转变职能和建设服务型政府的根本
    目前，区乡财政都还比较困难，财政自给能力很差，乡镇完全用本级财政投入到公共服务是不现实的，事实上现在主要是靠上级财政的转移支付或项目资金来逐步推进的。所以，乡镇最重要的工作就是向上争取资金和项目。
    为了实现统筹发展，解决乡镇领导的后顾之忧，应该适当改革现有的财政体制。按照“乡财县管”的要求，区财政统一管理乡镇财政收支，其中区财政保障乡镇人头经费，消除不同乡镇工作人员待遇差别问题；除专项资金外，按乡镇财政收入的一定比例（如20%）返还乡镇，由乡镇自主安排用于公共服务建设，提高乡镇工作积极性。
    （三）理顺区乡关系，是执行顺畅和高效运行的关键
    区乡关系主要是部门和乡镇的关系，是多个部门对应到乡镇政府，不像市区关系部门对部门那样好协调，人们常常用“上面千条线，下面一根针”来形容区乡关系。乡镇是最基层的政府组织，负责辖区经济社会方方面面的管理与服务，但基本上没有行政审批、行政许可、行政执法等方面的权限，管理服务手段比较少，乡镇只有通过部门的支持配合完善自身手段，同时部门也要通过乡镇来发挥自己的职能作用。
    部门和乡镇的关系顺畅，首先要遵循“权力和责任对等，利益和事务对等”的原则。部门放责任到乡镇，必须赋予相应的权力，保证乡镇通过行使相关权力分摊责任，如果赋予不了相应权力，就不能下放责任，否则乡镇担责有些无辜。比如：安全责任放到乡镇，乡镇就要有参与安全生产许可、安全执法监督的权力。凡是由乡镇承担的工作，与工作相关的收费和上级部门应该下拨的业务费用，应该留足给乡镇，部门不能上收或截留，否则工作就会打折扣。比如：动物防疫检疫工作由乡镇实施，其中区财政的防疫投入和动物检疫费就要足额留给乡镇。其次要遵循“效率优先”的原则。有的工作既可由部门直接实施，也可由乡镇实施，这样的工作应该以效率优先为原则，而不是以利益追逐为出发点。现在农村项目大多由部门直接实施，乡镇对此反映强烈，乡镇认为将项目给乡镇实施，监督更加到位、协调难度减少，项目成本更低、速度更快。农村项目如果没有法规政策的限制，由乡镇组织实施更好，减少中间环节，部门负责规划设计和监督指导。
    （四）创新体制机制，是提高干部积极性和战斗力的动力
    一是适当减少乡镇领导职数，实行党政交叉任职。实现领导分工不交叉，主抓一方面工作。适当减少乡镇领导职数，不设专职组织、宣传、统战委员，可由党员副乡镇长兼任或分管，不单设武装部长，由副乡镇长兼任，三类乡镇人大主席可由书记兼任。这样可在现有基础上减少3-4名领导，实际配备5-8名乡镇领导（书记1名，人大主席1名，纪委书记1名，乡镇长3-5名）。
    二是创新运行机制，适应乡镇工作需要。在目前不能突破乡镇行政机构和事业单位分设的机构编制政策时，可以通过创新内部运行机制，解决行政人员偏少、事业人员偏多、领导分工难、职责不清的问题。将经济发展办公室中的农业发展职责，委托给农业服务中心履行，农业服务中心负责所有农业方面的管理和服务工作；将社会事务办公室（人口和计划生育办公室）的计划生育工作，委托给生殖健康服务中心履行，生殖健康服务中心负责所有人口和计划生育相关的工作；将社会事务办公室的社会救济、劳动与社会保障、劳务输出职责，委托给社会保障服务所；将社会事务办公室的文化体育职责，委托给文化服务中心；将城镇建设管理职责，委托给村镇建设环保管理所（我区已经这样实施）。这样理顺职责后，解决了乡镇综合办事机构与事业单位互相推诿扯皮的问题，调动了乡镇事业单位的积极性，也使乡镇领导和上级业务部门更有针对性。
    三是加强干部交流，建立干部流动机制，让干部始终有一颗希望的心。干部交流不够是乡镇反映最强烈的问题。乡镇工作条件相对艰苦，干部在工作和生活需要更多的付出，谁都希望改变自己的工作环境。一要建立一般干部的交流机制。新进人员首先到偏远乡镇工作，再从偏远到近郊或区级单位工作，使每个干部都会怀着希望努力工作，提高自己，争取由远到近的交流机会。这样既满足了干部的个人追求，也可以减少乡镇“老油条”多，不干事还坏事的问题，还可以解决区级部门及其事业单位直接使用在基层锻炼成熟的干部。二要建立乡镇领导与部门领导的交流机制。大部分新提拔干部应先到乡镇任职，乡镇的优秀领导可以直接安排到部门任职。通过领导的交流，带动部门与乡镇的融合，增强领导干部的使命感和积极性，解决干部视野狭窄和官僚主义问题。
    四是建立和完善编制与财政预算相互协调制约机制。乡镇的行政编制和事业编制核定，是按照人口、面积、经济总量、交通状况、城镇化水平等指标进行测算的，是一个科学的标准。由于多种原因，我区乡镇的编制与实有人员不匹配问题比较突出，一些近郊乡镇普遍超编，工作效率低下，财政供养负担重；一些偏远乡镇普遍空编，工作人员不足，影响工作的正常开展。同时，目前财政预算以实有人员为依据，使得超编乡镇和超编人员没有分流压力，而且工作更轻松；空编乡镇并没有因为提高工作效率而享受财政的照顾。现有的财政预算方式不但不能促进人员精简，提高工作效率，反而诱使各单位想方设法增加工作人员，减轻个人工作负荷。如果建立财政预算与编制配套的机制，就能够解决上面“鞭打快牛”的消极问题，就是不管单位实际配备多少人员，财政预算都按核定的编制预算人头经费，这样既公平，又能真正减少支出。
                                   （万州区编办 廖白银 张应平）