中国地方行政改革和发展的历程与特点：以深圳特区为例的分析 
                                        汪 永 成  

［摘要］深圳特区的行政改革是我国地方行政改革的一个窗口。在不同阶段，深圳行政改革的环境、动力和主题各有不同。在新的行政环境下，地方行政改革的基本趋势和主要内容是提高政府有效性，加强政府能力建设，强化对政府的监督和制约，整体性创新行政体制。
［关键词］地方政府；行政改革；政府创新
［中图分类号］D035.5　　［文献标识码］ A
［文章编号］1006-0863（2007）08-0018-04

　　改革开放以来，随着行政环境全面快速的发展变迁，中国地方政府的改革和发展也不断推进。深圳特区作为中国改革开放的实验场，其行政改革与发展是整个中国地方行政发展的一个缩影，所面临的问题及发展方向无疑也是观察中国今后地方行政改革与发展的一个窗口。本文对深圳特区不同阶段行政改革的动力、特点等进行了分析，旨在为进一步推进中国地方政府的行政发展有所启示。

　　一、“特区时代”（1980-1993）：使命驱动的党政机构改革

　　1980年，深圳经济特区正式建立，“特区时代”正式开始。在经济特区建立之初,政府管理体制多为是对内地高度集中的计划经济体制的“复制品”，政府机构基本上是按产品分类和按部门上下对口设置的业务主管局。为了解决旧的管理体制及其机构体系与外向型经济的发展不相适应的矛盾，深圳经济特区先后在1981年、1983年、1986年、1988年、1991年进行了以党政机构改革为主要内容的5次机构改革。综观这一阶段深圳的行政改革，总体上具有以下几个方面的特点：
　　1.行政改革的高频性、渐进性与应景性。从1981年到1993年年底，深圳几乎每两年进行一次大规模的政府机构改革，频率是非常高的。 这一方面说明深圳经济发展速度是如此之快，以至于既有的政府改革成果很快就不适应环境的要求，需要以不断地政府管理体制改革为社会经济的迅速变迁开辟空间，另一方面也说明每次改革虽有大致的方向，但一直没有明确的远景目标，改革具有应景性、探索性、复杂性等特点，具有明显的渐进性改革和“摸着石头过河”的特征。这其实也是与整个中国改革的特点相吻合的。
　　2.行政改革的动力充足。这一阶段深圳的每次改革，虽然也根据中央政府统一部署进行的，但是自主性较强，属于“我要改”型。这说明，这个时期深圳的行政改革动力充足。这些动力大体来自以下几个方面：（1）使命。经济特区的任务和使命就是试验，就是改革。这一使命成为行政改革最强大的动力，从这个意义上，我们可以说这个时期的行政改革是“使命驱动”型的。（2）中央政府的鼓励和支持。中央政府包括最高领导人邓小平同志始终鼓励特区特事特办、新事新办，赋予深圳经济特区先行先试的权力，同时对改革过程中存在的失误能以宽容的心态对待。（3）成功的强化。一方面，深圳本身持续高速发展的经济不断确认了政府改革的正确性，强化了路径依赖；另一方面，这一时期深圳几乎成为全国各地的学习榜样，来学习借鉴经验者络绎不绝，这种标杆角色强化了深圳以改革为兄弟省市创造经验的责任感。
　　3.行政改革与经济体制改革、政治体制改革具有统一性。行政管理体制作为政治体制和经济体制的结合部，对它进行的改革，既是经济体制改革的客观要求，也是中国政治体制改革的重要内容。这一时期深圳把构建新的经济体制同改革旧的行政管理体制紧密结合在一起，同步推进，为市场经济的发展创造条件。同时，这一过程也可以理解为政治体制改革（通过行政管理体制改革）寓于经济体制改革之中。［1］因此，那些认为这一时期深圳乃至中国只进行经济体制和行政体制改革，没有政治体制改革的看法是片面的。
　　4.行政改革的基本目标取向是“去计划体制化”。虽然这一阶段行政管理体制改革的现实起点和基本内容都是机构改革，行政机构的总数增增减减，组织机构不断地被分分合合，但改革总体上从单纯的机构调整、人员裁减依次深入到理顺关系等层面，甚至提出了转变职能的目标。虽然有些改革目标到现在也没有完全实现，但改革的基本取向始终是不断深入地消除传统的高度集权的计划经济体制的弊端，为经济发展开辟道路和创造条件。

 　二、“后特区时代”（1994-2001）：利益导向的行政行为改善

　　党的十四大后，中国经济体制改革的目标模式已经确立。在这一背景下，特区拥有的各项优惠政策优势日渐丧失，深圳实际进入“后特区时代”。
　　在“后特区时代”，投资成本不断上升，社会治安形势严峻，投资环境逐渐恶化，政府部门办事效率低下、“三乱”现象突出，腐败现象开始蔓延。在这样的背景下，深圳的行政改革进入一个新的阶段，改革的目标是深化经济体制的市场化。这一阶段，除2001年按照中央部署完成第六次机构改革外，行政改革的主题主要是通过改善行政行为来转变政府职能。主要是：（1）审批制度改革。1997年深圳率先在全国进行行政审批制度改革，在国内引起了广泛关注。（2）推进依法行政。1994年颁布《深圳市依法治市方案》，1999年提出政府机构和行政行为实现九个法定化的目标，政府行为法治化程度走在了全国的前列。
　　 在这一阶段，深圳在原有的政策性优势逐渐减弱的条件下仍然能保持着相对快速的发展势头。有学者认为，“行政改革特别是审批制度改革是使深圳能够继续保持快速发展的重要原因。”［2］但无论是纵向还是横向比较，这一阶段的行政改革已经与第一阶段具有明显不同，特别有以下几点值得注意：第一，改革的频率明显减低。1994年到2001年的8年中，没有进行大规模的系统的行政改革，仅有的一次党政机构改革，还是根据中央统一部署进行的。　第二，改革的力度不大。审批制度改革、依法行政都是政府行为层面的改革，政府体制、政府职能方面进展不大。第三，改革措施的效果不大。2001年年初，深圳市政府为了“提高行政效率、优化投资发展环境”，宣布推行政府工作“提速”运动，但实际效果不大。再如，就1997年的审批制度改革而言，一些改革措施由于种种原因并没有真正落到实处，甚至还出现了一些变相增加审批事项、随意附加审批条件的“回潮”现象。第四，在某些方面向旧体制回归。在某些领域——如党政机构设置、办事程序、行政收费项目等特区向内地看齐，以至出现了特区内地化、特区改革落后于内地的现象。经济发展也由市场推动向政府主导演变。第五，改革产生的影响力明显减弱。除行政审批制度改革外，其他的改革很少在全国产生什么影响。可以说，这一时期国内政府管理当中比较有影响的创新举措，如政府服务“承诺制”、政务公开、行政审批“一条龙”、“首问责任制”、“窗口”式办文制度等均是其他地方推行以后深圳才实施的。
　　出现以上特点的主要原因有以下几个方面：首先，全国其他地区政府管理创新的热情被全面激活，发展市场经济的动能被充分释放，深圳经济特区丧失了先行先试的特权。其次，随着社会经济的发展，形成了既定的利益格局，改革的阻力比以前增大了。第三，随着改革的深入和发展阶段的转换，改革逐渐深入到旧体制的核心部位，问题的复杂性和解决难度也日益提高，光靠原先那种“敢闯敢干”的精神和勇气已经不行。改革的深入对政府及其工作人员的能力和素质提出了更高的要求，而与这种新要求相比，改革者尚有不足。第四，“特区时代”的改革创新者在政治上和经济上有可能已经成为既得利益者，他们的惰性增强了，改革的意愿和改革的动力减弱了。这一时期，改什么、怎么改、改革的效果如何，这些基本问题在很大程度上已经取决于政府部门及其工作人员对自己利益的判断，从这个意义上，我们说这一时期的行政改革是“利益导向型”的。

　　三、“特区后时代”（2002—）：竞争压力下的政府体制创新

　　进入新的世纪，深圳的行政环境发生了更加深刻的变化。首先是2001年底中国正式加入世界贸易组织对政府提出了前所未有的新要求。其次，深圳面临着更加激烈的竞争态势,国内各个地区、各个城市之间在发展经济、吸引投资方面新一轮的竞争日益激烈。深圳不仅要面对上海、江苏、浙江等地区的挑战，而且要面对东莞、顺德等周边原先小城市的挑战。总之，“在加入世贸组织之后，国家给予特区的优惠政策在实质上已消失，特区也只有象征性的涵义了”，［3］ 深圳进入“特区后时代”或者说“新特区时代”。在这一阶段，在竞争压力和前途危机的推动下，深圳行政改革的速度、频率和内容，与前一阶段有了明显的不同。
　　2001年12月，深圳历史上第七次行政管理体制改革拉开了序幕。这次改革的方案被新闻媒体和学术界称为“行政三分制”。本次改革的方案设想一经媒体披露便在国内外产生了强烈的反响，正式的方案一直到2004年才公布并实施，它虽隐约可见“行政三分制”的一些影子，如设立类似香港政府执行机构的 “行业协会服务署”等，但与原先设想的“行政三分制”有非常大的差别，甚至可以说推翻了“行政三分制”的设想。目前，改革的成效尚未充分显露出来，社会各界的反响也一般。
　　除第七次行政管理体制改革以外，2002年以来深圳市政府先后出台了多项改革措施，改革的力度和频率呈加速之势。2003年，市政府推行“优化投资发展环境年”活动，其中政务环境为基本内容，同年，还开展了旨在改变公务员队伍精神状态的“提质提效提神”运动和旨在“净化城市环境，畅通城市交通，安宁社会秩序”的“净畅宁工程”。2004年8月1日起，深圳市党政机关事业单位实行雇员制。2005年1月深圳事业单位开始推行职员制，同年，行业协会民间化改革展开。2006年，在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”，出台了《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》，同年在国内率先推行职能部门责任白皮书制度。2007年初，深圳市政府发布《深圳市民生净福利指标体系》，以促进政府工作人员和各职能部门形成符合科学发展观要求的新的决策导向和政绩观导向，同年又开展了“行政绩效年”活动。
　　“特区后时代”的行政改革总体上是在激烈竞争环境所产生的危机推动下进行的，甚至在局部带有追赶性质，总体目标是为了提高城市的综合竞争力。虽然改革的成效还没有显现出来，后果也具有不确定性，但也比较明显地呈现出以下几个特点：
　　1．开始从城市竞争力的角度看待政府管理，对行政改革重要性的认识提高了。中国加入WTO后，深圳政府开始从城市竞争力的角度认识政府管理及其改革问题。在2003——2007年连续5个年度的政府工作报告中，市长均专门以较大的篇幅谈到政府改革的问题，这在深圳历史上是少见的，足见政府高层已经认识到政府管理问题成为影响深圳城市竞争力和持续发展的重要瓶颈。
　　2．开始以国内其他地区为标杆分析问题，对行政改革紧迫性的认识提高了。从2002年开始，深圳市委、市政府由最高领导组团，多次专门赴上海、江苏、苏州等地考察，学习他们的经验。2002年考察团得出的一个结论是，“与上海、苏州、昆山等地相比，深圳的服务意识还有较大的差距……需要进一步加快行政体制创新，通过改革实现依法行政和高效行政的统一，理顺工作机制，提高工作效率。”［4］以往深圳被视为国内改革试验田，是改革经验的输出地，现在则开始以国内其他地区为参照分析自己存在的问题并以此激活自身的竞争意识、忧患意识和危机意识。这种心态变化的意义是深远的。
　　3．开始吸收采用先进的改革理念，行政改革与世界政府发展趋势的契合度提高了。进入这一阶段，政府不仅吸收深圳学术界的人士参加管理体制改革方案的设计，而且提出的改革理念与学术界最新理论的契合度也提高了。在2004年的政府工作报告中就提出了责任政府、服务型政府、廉价政府、企业型政府等许多前所未有的行政理念。这些价值理念和目标取向与近年来中国学术界的主流观点和改革主张相一致，也与市场经济发达国家和地区政府改革的基本趋势相一致。
　　4．开始强调公共行政体制创新，行政改革的层次提升了。这一阶段，虽然以“行政三分制”为核心的体制创新改革方案最终没有被采纳，但也可以看出，这次改革的思路不再是通过机构调整和人员的裁减来促进政府职能的转变，而是试图通过政府体制的创新来系统地解决职能、机制、行为、作风等方面存在的问题，也就是说，试图将行政改革从以往的组织、人员、行为等要素层面上升到体制的层面。
　　显然，和全国其他地区的行政改革相比，深圳除了每一阶段起止时间、第一阶段改革动力略有不同外，其他方面都与全国其他地区大体相似。从这个意义上看，深圳的行政改革与发展是整个中国地方行政发展的一个缩影。
　　
    四、地方行政改革的前瞻分析

　　任何一个国家和地区的行政改革和发展必须同所处的行政环境的变迁相适应。进入新的世纪以来，和全国其他地方一样，深圳的行政环境正在发生快速、全面、深刻的变化，呈现出历史上从未有的新特征：（1）已经处在一个经济市场化、利益多元化和社会分层化时代；（2）已经进入一个公民权利时代，公民的权利意识不断觉醒，维权意识不断加强；（3）已经处在一个日益开放的全球化、信息化时代；（4）已经处在一个“风险社会”。[5]在新的环境下，地方行政改革的趋势与方向应该是：
    1.不断保持和提高政府的有效性。“历史反复地证明，良好的政府不是一个奢侈品，没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”［6］当前我国地方政府还面临着巨大的挑战，这些挑战归结起来是对政府有效性的挑战。因此，如何提高政府的有效性，是今后地方行政改革所要解决的根本问题。
　　2.提升政府能力。离开充裕的政府能力，任何政府都不可能是有效的。为了提高政府的有效性，必须加强政府能力建设，如政府决策能力、竞争能力、服务能力、危机处置能力、政策执行能力等。例如，在利益多元化和社会分层化的条件下，政府能否均衡公正地协调好各利益群体和利益集团的利益，维护社会弱势群体的权益，防止某些利益集团将自己的利益凌驾于公共利益之上，这实际上是对政府利益整合协调能力、发展民主政治的能力提出了新的挑战。因此，加强政府能力的建设是今后地方行政改革的基本目标。
　　3.强化对政府的监督和制约。我国地方政府管理中普遍存在的一个基本问题是，无论是政府的自我约束机制还是外在控制机制都还不完善，使本来稀缺的政府资源不能保证运用目标的公共性和运行过程的科学性，其结果是腐败现象的日趋严重和决策失误时有发生，严重影响了政府的合法性和有效性。如何借鉴人类政治文明的成果，实现对政府公共权力的民主化、法治化和程序化控制，这也是地方今后行政改革的一个重要命题。
　　4.整体性创新体制。在目前的环境下，任何一种单项的、局部的改革措施离开前后左右的关联互动将难以产生预期效果，甚至积极效果很可能很快被抵消。因此，今后的行政改革必须从总体上加以考虑，努力把十几年来的各种局部改革和变化综合起来，实现行政体制的整体性创新，建立起系统的、平衡的、具有更多新质的、完全适应新行政环境的行政体系。
　　5.推进政治发展。在中国政治机构和政治过程中，执政党居于中心的位置，甚至在某种程度上执政党和政府在职能运行等方面是重合的。行政体系内的改革离开政治体制、特别是执政党的发展是难能成功的。因此，为了有效地推动整体性公共行政体制的创新，必须推进中国的政治发展，其中包括执政党的发展。

［参考文献］

［1］黄卫平.寓政治改革于经济改革之中——论中国政治体制改革的战略特征 ［J］.求索,1998(2).
［2］卞苏徽.行政改革：深圳快速发展的推动器 ［J］.经济社会体制比较.2000(3).
［3］胡谋.特区,你如今还“特”吗？ ［N］.人民日报，2003-6-18(5).
［4］黄丽满于幼军率团赴苏沪，深圳谋求高起点大发展 ［N］.南方日报，2002-11-5. 
［5］汪永成.新世纪中国共产党加强执政能力建设的环境背景分析 ［J］.理论与改革.2004(5).
［6］世界银行.变革世界中的政府 ［M］.北京:中国财政经济出版社，1997.1.

（作者单位：中山大学公共管理专业博士后，深圳大学当代中国政治研究所副教授，深圳　518060）
《中国行政管理》2007.8