动态管理有据　监督约束有力
                                    ——阳泉市实行机构编制管理证（册）制度回顾

　　夯实基础，强化监督，不断推进机构编制管理工作规范化，是机构编制部门履行工作职责的根本途径，是机构改革成果得以巩固的有效措施，是行政管理体制改革不断深化的必然要求。
　　1997年8月，我们积极探索机构编制管理的运行手段和监督约束机制，建立推行了机构编制管理证（册）制度。由于领导高度重视，各方协力配合，管理措施得力，运行程序科学，机构编制管理证（册）有效地实现了对全市近400个机关事业单位、12000名编制和11000多名人员的全程跟踪管理，较好地发挥了其在机构编制动态管理中相对静态的法定凭据作用和有力的监督制约功能，成为强化机构编制监督管理的基本手段，规范有关干部人事和财政行为的基本依据，反映各单位自身编制人事工作的简便工具，被誉为“户口簿”、“身份证”。
　　一、实施机构编制管理证（册）制度的简要历程
　　机构编制管理证（册）制度在我市的实施历经了两个阶段。一是1997年8月至2001年9月，是我市自行实施《阳泉市机构编制管理手册》阶段。1997年8月，本着“着手虽晚、起点尤高”的指导思想，我们立足实际，把握全局，寻求突破，在认真总结借鉴各兄弟省市已实行多年机构编制证（册、簿、卡）管理经验的基础上，在市级党政群机关、事业单位建立并推行《机构编制管理手册》制度，对机构编制人员实行规范化监督管理，并从1998年1月份开始全面实施。二是2001年9月至今。新一轮机构改革之后，省委、省政府及省编办要求在全省党政群机关事业单位中统一实行《山西省机构编制管理证》制度，我市因此于2001年9月初开始，将建立推行4年多的《阳泉市机构编制管理手册》统一调换为《山西省机构编制管理证》。当年12月份完成换证工作并转入正常运行。
　　回顾机构编制管理证（册）实施的历程，是机构编制管理工作由盲目失控转为规范有序的提升过程；是机构编制管理证（册）制度在市级示范推动进而全市总结推广的发展过程；是编办全体工作人员积极探索、开拓进取的奋斗过程；是机构编制工作法律权威地位由各部门漠然无视到自觉遵循的理性过程。经过多年的实践，机构编制管理证（册）制度以其动态管理有据、监督约束有力的实践成效，受到各部门、各单位及社会各方面的普遍欢迎、重视和好评。
　　二、实施机构编制管理证（册）制度的目的
　　面对越来越繁重的机构改革和机构编制管理工作任务，切实加强对机构编制部门的基础建设，显得尤为迫切。实施机构编制管理证（册）制度，旨在努力扭转机构编制管理工作“监督无力、管理无序、工作无奈”的局面，强化薄弱环节，弥补管理缺陷，切实把机构编制“管住、管实、管好”。
　　一是立足于创新管理手段，以建立有效制约机制。97年初，上一轮机构改革刚刚结束，新一轮机构改革正在酝酿，事业单位的改革也正在积极的准备之中。一方面，为认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强管理，防止机构编制再度膨胀的通知》精神，切实巩固改革成果，从源头上防止机构编制膨胀和反弹；另一方面，从强化机构编制管理，健全机构编制监督制约机制入手，使机构编制“一家热、多家冷”,“只管生、不管长”，“管不严，无手段”的松散无序的状况得到切实改观，我们认真反思我市机构编制工作中存在的问题，坚持创新管理监督机制，决定尽早设计出台《阳泉市机构编制管理手册》。
　　二是立足于掌握准确情况，以争取工作稳妥主动。 长期以来，机构编制部门对市级各部门、各单位的编制与实有人员情况缺乏规范动态的资料管理和准确可靠的情况摸底，工作极为被动。同时，机构编制工作作为各项人事行为的前提和基础，尚不能为人事部门各科室提供准确的机构编制与实有人员情况。财政部门划拨经费，也只能按各单位报告的人数作粗略的预算。《手册》作为机构编制人员情况法定性依据、适用机构编制部门及各相关业务的权威性工具，其实施势在必行。
　　三是立足于明确人员编制结构，以提供权威执行依据。在《机构编制管理手册》实施以前，编办对各部门、各单位只定人员编制总额，从不划定具体结构比例数额，带来诸多负面效应：机构编制部门对各类人员的划分难以严格把关；组织、人事部门办理人事计划、职数审核、专业技术岗位设置及工资审批等缺乏权威执行依据；各单位随意补充人员，致使工勤人员严重超编等。因此，必须细化管理，明确结构，建立基础资料依据，以堵塞漏洞。
　　四是立足于强化工作严肃性，以增进自我约束能力。由于机构编制监督管理机制不健全，各部门、各单位大都缺乏进行机构编制与人事管理的基本资料，有关数据及情况一时一变，有时领导一句话即可增设机构、变动编制，对待机构编制工作很不严肃。实施《手册》管理，使各单位“有章可循、有据可依”，强化了机构编制工作的严肃性，有力地促进各单位自我约束的能力。
　　三、实施机构编制管理证（册）制度的基本做法
　　在建立与推行机构编制管理证（册）过程中，我们高标准、严要求，从制度化、规范化入手，在“实”、“严”两方面狠下功夫，建体制活机制，以规范促管理，严格办事程序，加强治理整顿，精心组织，统筹安排，既积极稳妥保证效果，又大胆创新突破常规，使机构编制管理证（册）制度平稳有序推进，健康顺利实施，步入了良性循环的轨道，有利地促进了科学有效的机构编制管理体制和良性的监督约束机制的形成。
　　一是建章立制，制定行为准则。为了切实加强机构编制管理，给机构编制管理证（册）的建立与实施提供权威性的政策依据，在《阳泉市机构编制管理手册》实施伊始，我们首先根据有关规定，结合实际情况起草并经市编委审定，市委、市政府批准，出台了《阳泉市机构编制管理暂行办法》和《阳泉市机构编制委员会工作规则》，对机构设置、职能配置、人员编制配备及其结构比例、领导职数设置等都作出了具体的规定，并且明确了实施机构编制手册管理的范围、方法、要求等。随之又先后印发了《关于市级党政群机关事业单位实行机构编制管理手册的通知》、《关于实施机构编制管理手册中若干问题的处理意见》和《阳泉市机构编制管理手册机关分册填写说明》、《阳泉市机构编制管理手册事业分册填写说明》等文件资料。2001年7月、9月，先后又下发了《关于强化机构编制管理，严格机构编制监督的意见》（阳发[2001]38号）和《关于市级党政群机关、事业单位实行〈山西省机构编制管理证〉和控编进人制度的通知》。上述规章，对证（册）的实施目的、适用范围、具体项目内容、填写方法、功能作用、运行程序等都作了详细的解释和说明，对具体细节进行了周密安排和部署，对实施过程中特殊情况和问题提出了明确的处理意见，从而为证（册）的实施奠定了政策理论基础,提供了行为准则。
　　二是科学合理设置内容，实现证、册有效衔接。原《阳泉市机构编制管理手册》按机构性质分为机关和事业两类，机关分册适用于市级党政群机关各部门；事业分册适用于市委、市政府直属事业单位和市级党政群机关所属事业单位。两类《手册》除将机构名称、类别、性质、规格、经费形式等在首页显著位置填注外，依序设计了六大表格，其所含的内容与机构改革的“三定”方案内容相配套，全面反映了机构编制工作的基本要素，既使得机构编制管理有了一本明白帐，又便利了干部人事管理活动，使《机构编制管理手册》具有整体参考和管理的价值。
　　在全市新一轮机构改革基本完成的情况下，为实现《机构编制管理手册》和《山西省机构编制管理证》的有效衔接，我们因地制宜，因事制宜，在内容上求实效，在实施上求有序，本着既符合省的要求，又体现阳泉特点，尽可能全面反映机构编制管理要素的精神，对其表格内容作了适当的补充、修改和完善，取长补短，综合利用，以便满足实际工作需要。例如，现在投入使用的《山西省机构编制管理证》，除全面反映了各单位机构名称、机构性质、机构规格、内设机构、人员编制、领导职数、人员结构、经费来源、实有人数等内容外，原《机构编制管理手册》中的六大表格，依次调整为“机构编制人员基本情况表”、“内设机构编制职数表”、“在职人员花名表”、“分流人员花名表”、“非在职人员花名表”、“离退休人员花名表”。同时，主动争取组织、人事、财政等部门的配合与支持，按照先事业后机关，机关结合机构改革人员定岗到位及时换证的办法进行，使得整个换证工作平稳顺利。320个事业单位换证仅用了28天时间，党政群机关结合各单位定岗工作进度也于2001年12月初全部结束。市级《山西省机构编制管理证》的顺利推行和实施，为县区开展此项工作积累了宝贵经验，创造了有利条件，起到了显著的示范带动作用，保证了县区机构编制管理证制度得以顺利实行。截止2002年11月，我市两县三区机关事业单位建证工作全面结束。
　　三是健全机制，规范管理。机构编制管理证（册）推行中，我们积极探索，大胆创新，严格程序，完善机制，逐步形成了一套科学有效、规范有序的监督管理机制。
　　在《手册》建立阶段，为了提高建册质量，保证底清底实，主要抓了如下三个环节：一是分步到位。《手册》填写内容，凡涉及机构编制静态事项的，由市编办对照机构编制档案统一填写；凡涉及动态数据及各类人员情况的，由各单位先填写草表，主管部门初审，报经市编办核准后再正式填入。二是齐抓共管。为保证质量，提高《手册》使用效果，主动协商，取得组织、人事、财政等有关部门的支持，从不同角度审核把关，形成齐抓共管的局面。三是严格审定。在各单位完整、全面填写《手册》的基础上，严格按照人员编制结构核定具体人员的职业身份；对于超编进入人员，一律填入“临时超编人员花名表”中，作为分流对象；并对照工资档案卡和机构编制档案的记载，逐人核对，逐项核对，从严审定，确保了《手册》内容的准确、完整、有效。
　　2001年“册”换“证”以后，机构编制管理证中的所有表格内容开始实施微机管理与打印，避免了由于手工操作造成手册与微机两张皮的状况，机构编制管理证（册）运行更加准确、高效。
　　在机构编制管理证（册）运作中，每个行政事业单位拥有“正、副本”一式两册，其内容、顺序完全一致,副本由编办掌握，正本由本单位或其主管部门保管使用。为保证证（册）内容准确可靠，权威有效，我们采取逐日随时办理的动态管理方式。凡涉及机构编制内容变化，即机构更名、规格变动、隶属关系改变、编制数额增减，内设机构及领导职数调整等，编制部门下文后，各单位或主管部门持其证（册）到市编办办理变动手续；涉及人员情况变化时，及时办理上编、下编、人员职务身份变更等手续。
　　四是加强整顿，夯实基础。机构编制管理证（册）的建立推行过程，也是对机构编制各方面存在的问题不断进行清理整顿的过程。在《手册》建立初期，我们针对过去管理不力而造成的机构设置不规范、机构名称不准确、编制及其人员结构不合理、领导职数不明确等问题进行了一系列整顿：重新审定了部分事业单位的人员编制，改变了编制不合理影响事业发展、影响机构编制管理工作正常实施的状况；撤销合并了一些职能重叠、相近的事业单位；规范了一些事业单位的机构名称；确定了副县级以上事业单位的内设机构和领导职数；理顺了一些事业单位的管理体制，改变了这些事业单位职能交叉、关系不顺状况；全面实行结构管理。从而改变了过去人员补充缺乏编制依据、结构失控的局面。
　　在《山西省机构编制管理证》建立初期，我们又采取了诸如对机关事业单位类别实行统一编号，重新审定320家事业单位的职能及主要职责，对机构改革中被撤并单位机构及人事关系进行理顺，对主管部门发生变化的单位进行移交，对机关160名在职工勤人员进行合理安置，对有些单位人走关系不迁、离退休手续不办现象进行规范等一系列整顿措施，切实作到了“底子清、情况明、数据实”，为《山西省机构编制管理证》科学运行奠定了扎实的基础。
　　四、实施机构编制管理证（册）制度的主要成效
　　几年来，通过实施《阳泉市机构编制管理手册》和《山西省机构编制管理证》，编制部门始终准确高效地掌握着市级近400个机关事业、11000余人的基本情况。各单位及其人员都把拥有证（册）、载入证（册）当作自己合法存在的凭证和依据。它作为机构编制工作强有力的管理手段，在一定程度上已成为机构编制管理的代名词，在各项机构编制及相关工作中发挥了积极作用，取得了明显成效。
　　——促进了机构编制部门的规范管理，加强了对机构编制工作的监督制约。机构编制管理证（册）的实施和运行，在编制管理上形成了层层相连、环环相扣、步步为营、级级把关的封闭式回路管理，使机构编制部门强化了管理手段，建立了有效的制约机制，及时、准确、完整地掌握了各机构的运行及编制、结构、职数等的执行情况，把握了工作的主动性，提高了监督的针对性，维护了机构编制管理的严肃性，促进了各单位自我约束的能力，使机构编制管理工作有了明显的改观。尤其是通过实施机构编制管理证（册）制度，编制部门加强了对各单位新增人员的控编管理，超编单位只出不进，满编单位先出后进，空编单位按比例结构进人，使各单位办理进人手续的始点和终点都在编办的控制之下，彻底杜绝了超编进人现象，有效遏制了机构编制膨胀和反弹，人员结构趋于合理。
　　——体现了机构编制管理工作权威，规范了干部人事财政行为。一是机构编制管理证（册）为各单位机构编制与人事管理提供了简便适用的工具。机构编制管理证（册）作为加强机构编制管理的有效工作载体，具有轻便易携、形式规范、操作简便、一目了然等特点。它全面集中反映了各机关事业单位的机构编制人员要素，是各级各部门各单位内部研究人事问题和到组织、人事、财政、劳动等部门办理有关事宜必不可少的“户口本”、“通行证”。二是为各项干部人事行为提供了法定执行依据。机构编制管理证（册）是办理人事调动、工资套改、领导配备、经费核拨、社会保险等有关事宜的法定依据和重要凭证。组织人事部门严格按照机构编制管理证（册）核准的人员编制、结构比例、领导职数等下达计划、配备干部、调配人员，增强了干部人事行为的规范性。三是为人员经费预算提供了权威数据。实施机构编制管理证（册）管理制度后，机构编制管理与财政经费预算相结合的约束机制得以真正建立。财政部门严格按照机构编制管理证（册）所反映的机构经费性质和人员编制情况核拔经费，并以证（册）人数为准做年度及平时增加人员经费预算，改变了过去按单位报告人数做预算的办法，增强了财政预算的准确性，有效减轻了财政负担。
　　——实现了机构编制办公自动化建设，推进了机构编制管理工作信息化进程。机构编制管理证（册）的规范建立和严谨实施，给进一步强化机构编制管理工作以深刻的启迪，为运用现代科技手段强化机构编制管理奠定了扎实基础，使机构编制管理信息化建设提上重要日程。实施中我们把机构编制管理证（册）微机化管理作为充分发挥其功能效用，提高工作效率，实现机构编制管理规范化的必然方式。最终促成运用现代电子信息技术和管理手段，创建了“阳泉市机构编制管理系统”软件。软件以证（册）基本内容为依据，为证（册）提供系统服务，并随着证（册）的调整优化而功能日臻完善，其充分的资源空间、信息容量和灵活适用的功能，使机构编制管理证（册）的各项管理数据随时任意可取，极大地提高了工作效率，实现了机构编制管理办公自动化。同时，软件为我市机构编制管理实现市县（区）微机互联、信息速递、资源共享提供了基础载体，也为进一步探索机构编制管理现代化、科学化的途径积累了经验，拓展了思路。
　　总之，机构编制管理证（册）制度的建立和实施，为切实加强机构编制工作基础建设提供了契机，发挥了效用，使我市机构编制管理工作呈现出良好的态势，并日益显示出了其重要性、必要性，但实践中也发现不少问题和不足。我们将以十六大精神和“三个代表”思想为指导，继续努力，认真总结，精心实施，不断创新，使之更加丰富适用，科学准确，严谨求实，权威效能，推动我市机构编制管理工作规范化建设再上新台阶。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年十月

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