社区卫生服务是西方发达国家经过半个世纪实践证明，可以有效降低医疗费用和方便群众就医的有效方法。大力发展城市社区卫生服务有效解决“看病难、看病贵”问题， 提高人民群众健康水平，是党中央、国务院贯彻落实党的十六届五中、六中全会和十七大精神，坚持科学发展观，切实改进民生，促进和谐社会建设的重要举措。2006年以来，国务院、省政府先后下发文件，要求加快发展城市社区卫生服务工作。我市根据上级部署，相继出台了相关文件，启动了社区卫生服务工作，取得了一定进展，但发展还不平衡，体系建设尤其是服务中心的建设比较滞后，管理体制和运行机制需要改进和完善，服务质量和水平有待提高。为加快推进市区社区卫生服务体系建设，积极探索并建立科学合理的城市社区卫生服务机构网络，最近我办会同市卫生局对市区社区卫生服务机构建设情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
    一、基本情况
    （一）市区区划人口情况
    我市市区包括崇川、港闸、开发区，共20个街镇，235个居委会（村），其中崇川区有10个街镇，141个居委会（村），覆盖人口54.44万人；港闸区有6个街镇，63个居委会（村），覆盖人口18.22万人；开发区有4个街镇，31个居委会（村）覆盖人口13.38万人。截止2007年底，市区总人口85.93万人,其中男性42.53万人,女性43.39万人； 60岁以上人数14.52万，占市区人口总数的16.9%。市区人口密度为每平方公里246人。
    （二）市区医疗、卫生资源分布情况
    1、医疗机构分布。2007年底，市区共有一级以上医疗机构31家，人员编制5224名。其中，市直属医院共有8家，人员编制4159名；崇川区有11家，人员编制558名；港闸区有7家，人员编制390名；开发区有5家，人员编制117名。
    2、社区卫生服务中心领建单位人员结构。崇川区有全科医生143人，社区护士122人，公共卫生人员28人，中医27人，药剂师46人，检验师22人，B超、心电图技师14人，放射14人，管理人员中有10名专职、18名兼职，其他非卫生人员63人，职工总数489人，编制558名。
港闸区有全科医生127人，社区护士64人，公共卫生人员1人，中医6人，药剂师20人，检验师10人，B超技师10人，放射9人，管理人员中12人专职、一人兼职，其他非卫生人员59人，职工总数318人，编制390名。
    开发区有全科医生51人，社区护士29人，公共卫生人员10人，中医3人，药剂师18人，检验师9人，B超技师10人，放射7人，管理人员12人兼职，其他非卫生人员26人，职工总数157人，编制117名。
    3、卫生所、计生站情况。2007 底，市区有卫生所12家，共有职工48人，编制48名，均由政府负担，除工作经费支出外，每人每年人头支出4万元以上。其中，崇川区有6家卫生所，编制29名，职工29人；港闸区6家卫生所，编制19名，职工19人；开发区无卫生所，公共卫生服务在各乡镇卫生院。三个区共有计生站9家，职工21人，编制26名，工作经费及人员工资均由政府负担。崇川区有计生站1个，编制3名，职工3人；港闸区计生站5个，编制10名，职工9人；开发区计生站3个，编制13名，职工9人。
    （三）目前市区社区卫生服务机构建设情况
    目前全市已建成社区卫生服务中心11家,其中崇川区10家，开发区1家；社区卫生服务站28家, 其中崇川区22家，港闸区3家，开发区3家。在举办主体上：崇川区的和平桥街道社区卫生服务中心为社会力量举办(汉药研究所领建)，文峰、钟秀、任港、观音山镇、狼山镇社区卫生服务中心均由街道（镇）医院转型，城东、虹桥、新陈桥、学田社区卫生服务中心由市直医院领建；开发区新开镇社区卫生服务中心由新开医院转型。社区卫生服务站中15家为公立，2家社区力量举办，11家私立。和平桥、文峰、任港、学田4个街道社区卫生服务中心为省示范社区卫生服务中心。目前全市市区已建成的11家中心，共有职工581人，编制407名，6家中心为差额拨款单位，其余都是自收自支，除工作经费支出外，每年每人人头支出3.5-6万元不等
    二、存在的主要问题
    （一）改制医院转型困难，已建中心功能不全。一是港闸区社区卫生服务中心转型建设难。港闸区区属一级医院（原乡镇卫生院）均已改制为民营，要使这些一级医院转型或领建社区卫生服务中心有难度，如政府出资回购成本较高。如全部新建成本更高。各街道都设有卫生所，承担预防保健工作，但人数相对较少。二是崇川区已建中心功能完善难。崇川区目前10个社区卫生服务中心中预防保健服务提供者分为二种情况：部分街道由社区卫生服务中心（卫生院）承担，部分街道是由卫生所、中心分别承担。有5家街道（镇）医院转型的社区卫生服务中心六位一体功能比较完善，还有4家市直医院办的中心以及和平桥社区卫生服务中心只有医疗、健康教育、康复、保健四项功能，预防、计划生育指导职能在卫生所及计生站。中心的主管部门是各自的领建单位，卫生所的主管部门是街道，根据省市文件精神，坚持精简效能、整合资源、避免重复建设的原则，六位一体的功能必须赋予中心。由于卫生所、计生站在体制上与中心不同，工资福利待遇有差异等，在合理调整、兼并、人员安置上会出现众多问题。
    （二）人员配置规模或紧或松，人才结构比例失调。一是社区卫生服务中心由于形成形式不同，在人员配置和人员结构方面亦不同，由医院领建的编制和人员配置偏紧，多低于卫生部颁布标准，由街道（乡镇）卫生院转型而来的中心其人员配置规模远远超过卫生部标准。二是医护比例失调，各社区卫生服务中心的护士配备严重不足，护士长期处于超负荷工作状态，给他们的身心健康带来了慢性损害，同时也影响了护理质量和医疗质量的提高。这是由于社区卫生服务中心的管理者有轻护重医的思想。三是医防比例失调，主要原因是街道卫生所的公共卫生人员没有并入。
   （三）社区卫生机构条件较差，卫生人才素质急需提高。以往的社区条件差、待遇低，政府多为大医院投资，而少为社区卫生投资，业务、技术、学术、科研等方面比较优秀的人才不愿意到社区去工作；大学毕业生认为读了多年大学，毕业之后却到了基层社区工作，不能实现自我价值；大医院的工作人员或是高水平的医生，由于社区患者少、工作环境差即使去了社区也不安心工作，导致社区卫生服务中心人员紧缺。由于以上原因加上社区医务人员的技术水平与大医院专科医生相比确实存在不少的差距，再加上社区卫生服务中心的医疗设施比较简陋，所以造成人员结构不合理，社区留不住优秀的人才，从而老百姓对社区卫生服务中心的信任度不高。
   （四）社区卫生服务投入机制尚未形成，补偿政策尚未到位。由于社区卫生服务工作开展时间不长，虽然各级政府均很重视，文件中也有要求，但目前政府的投入机制尚未形成，社区卫生服务中心建立以来，投入相对不足，基础比较薄弱。我市城市社区卫生服务的补偿政策，市级财政专项资金能够及时到位，但区财政配套部分相对较难。财政补助与苏南、南京等地相比有一定差距。人头的经费投入方面还没有明确规定，目前已建成的中心均无人头经费拨付，依靠基本医疗服务的医疗收入补偿，公共卫生服务由市、区财政补助一部分，社区公益性质难以实现。
    三、建议措施
    根据省政府《关于进一步加强城市社区卫生服务工作的意见》(苏政发【2006】124号)和省编办《关于城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（苏编办发【2007】4号）精神，结合我市社区卫生服务体系的现状，现就进一步加强我市社区卫生服务机构建设提出如下建议。
    （一）明确市区社区卫生服务机构建设的总体要求。
    以党的十七大精神和科学发展观为指导，坚持社区卫生服务机构的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性; 坚持政府主导，鼓励社会力量参与，多渠道发展社区卫生服务机构;坚持实行区域卫生规划，立足于充分利用现有卫生资源，通过多种方式加快建设步伐，健全社区卫生服务网络;坚持公共卫生和基木医疗并重，中西医并重，防治结合;坚持因地制宜，探索创新，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革、有效缓解居民看病难、看病贵问题的重要措施，作为构建新型城市卫生服务体系的基础工程，着力推进体制机制创新，不断提高社区卫生服务质量和水平，为居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生和基本医疗服务。
    （二）明确市区社区卫生服务机构建设的目标任务。
    至2008年底，以区政府为责任主体，以街道为单位， 全面完成社区卫生服务中心建设任务。市区每个街道（镇）设置一个社区卫生服务中心。建设方式上可新建，也可利用现有政府卫生资源进行改建或由有资质、有条件的政府举办的医疗卫生机构领建，社会力量举办的卫生医疗机构，符合资质条件和区域卫生规划的，也可以认定为社区卫生服务中心，提供社区卫生服务。社区卫生服务中心覆盖不到的地方，根据需要下设社区卫生服务站，除已按规定经卫生行政部门批准设置的外，新设置的社区卫生服务站原则上由所辖社区卫生服务中心举办，社区卫生服务中心没有力量举办的，按照平等、竞争、择优的原则，鼓励社会力量参与。规划目标建议：崇川区设置10个中心，港闸区设置7个中心，开发区5个中心。具体详见附表。社区卫生服务中心名称统一规范为“南通市xx区xx（街道名称或社区名称）社区卫生服务中心”，不得再兼挂其他医院机构牌子。
    针对港闸区原乡镇（街道）卫生院改制的状况，要进一步深化卫生体制改革，充分利用现有卫生资源，可采取政府回购举办，也可按社会力量举办政府购买服务的模式，组建社区卫生服务中心。
    （三）明确市区社区卫生服务机构的功能定位。
    政府举办的社区卫生服务机构提供预防保健服务和基本医疗服务，具有公益性质，为非营利性社区卫生服务机构。社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务为主。社区卫生服务中心主要开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，并受区卫生、人口计生行政部门委托承担所辖范围的公共卫生管理职能；根据居民健康需求可设置一定数量的康复床位，但不向医院模式发展。辖区社区卫生中心建成投入使用后，原来由街道（镇）卫生所承担的疾病预防控制、妇幼保健职能，由街道（镇）计生站承担的计划生育技术服务职能移交给社区卫生服务中心承担，社区卫生服务站主要开展一般常见病治疗，提供家庭病床、妇幼保健、计划生育技术指导、健康教育和咨询等服务。充分发挥中医药在社区卫生服务中的作用，在社区卫生服务机构配备中医医师，提供中药治疗、针灸、推拿、养生保健咨询等特色服务。疾病预防控制、妇幼保健机构要将适宜社区承担的预防保健服务工作交给社区卫生服务机构承担，并对其进行业务指导和技术支持。
    （四）合理确定社区卫生服务中心人员编制。
    市区社区卫生服务中心人员编制严格按照省编办等部门印发的《江苏省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（苏编办发【2007】4号）精神执行。核编范围：政府举办的社区卫生服务中心。社区卫生服务中心和综合性医院、专科医院举办的社区卫生服务站不再核定人员编制。核编标准。原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2－3名全科医师，1名公共卫生医师。每个社区卫生服务中心在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师。全科医师与护士的比例，目前按1∶1的标准配备。其他人员不超过社区卫生服务中心编制总数的5%。具体某一社区卫生服务中心的编制，可根据该中心所承担的职责任务、服务人口、服务半径等因素核定。服务人口在5万居民以上的社区卫生服务中心，核编标准可适当降低。社区卫生服务中心的人员编制应结合现有基层卫生机构的转型和改造，首先从卫生机构现有人员编制中调剂解决，同时相应核销有关机构的编制。要充分利用退休医务人员资源。
    （五）加快人才队伍建设和培养。
    人员编制核定后，按照“公开、公平、公正”的原则，组织培训考试，定员定岗，缺编的岗位实行统一招聘或引进人才。建立以全科医学为主体，包括中医、西医、公共卫生、护理、药学、社区卫生管理等各相关专业的岗位培训制度，确保在2010年前，实现所有城市社区卫生服务人员达到相应岗位的执业或上岗要求。充分利用现有资源，加快建设一批能体现全科医疗服务模式以及防治结合特点的示范性社区卫生人才培养临床和社区基地。全面执行城市卫生技术人员晋升主治医师或副主任医师前到农村和社区服务一年的规定，鼓励城市业务水平较高、身体状况较好的退休卫生专业技术人员到社区卫生服务机构开展医疗卫生服务，社区卫生机构要为其开展服务提供便利，享受相应待遇。
    （六）建立健全政府投入保障机制。
    政府举办的社区卫生服务机构是财政差额拨款补助的事业单位，其房屋设施建设、设备配套和人员培训等经费由同级财政负担，人员经费按照核定编制实行定额补助。市区财政要安排社区卫生服务中心建设启动经费，用于社区卫生服务中心基础建设等项目的补助。市区每建成一个社区卫生服务中心，由市政府办公室牵头组织相关部门验收合格后，市财政一次性补助25万元。对社区卫生服务机构提供的基本公共卫生服务，按城市常住人口和省规定的年人均补助标准安排补助资金，纳入财政预算，并逐步提高。从2008年起，全市城市社区卫生服务年人均补助标准不低于10元，并做到逐年增加，到2010年提高到15元/人。市区补助经费市、区两级财政各半承担，由市、区财政部门根据卫生等相关行政主管部门的联合考核结果下达。对社会力量举办的社区卫生服务机构提供的公共卫生服务，通过政府购买服务的方式给予同等标准补偿。城市政府办二、三级医院药品收支结余的10%用于发展社区卫生服务。基本医疗服务按物价部门核定的成本收费，用于补贴总体运行成本。市区政府要加大对城市社区卫生服务的支持力度，建立稳定的经费筹措机制，城市新增卫生投入主要用于社区卫生服务工作，不断改善城市基层医疗卫生服务的条件。市辖区政府不再办医院，着力发展社区卫生服务。         

                  （市编办事业处    周建国  欧霞供稿）