机构编制管理工作是领导干部行使权力的重要组成部分，也是人民群众普遍关注的热点问题。积极开展机构编制责任审核工作，切实加强对“一把手”用编的监督是适应新形势的客观要求，也是深入贯彻落实科学发展观，促进领导干部增强法制观念，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益的重要举措。现就结合在机构编制责任审核工作中发现的问题、原因及解决的办法三个方面，进行一些粗浅的分析与探讨：
    一、机构编制责任审核工作中易见问题和产生的原因
    海安县机构编制责任审核工作是从2008年2月份开始，经过了摸索、总结、提升的过程。去年以来，我们通过听汇报、查资料、召集有关人员座谈、进行问卷调查等形式，对14家县镇机关、事业单位，18名科级及科级以上的党政主要领导干部进行了机构编制责任审核工作。通过开展此项活动我们发现存在如下问题：
    1.重视不够，被动应付。主要原因是极个别单位领导编制意识淡薄，认为机构编制工作与己无关。主要体现在以下三个方面：一是习惯于被动接受上级领导和指挥，对本单位机构编制事项几乎是一问三不知。二是认为机构编制工作是小事一件，作为单位主要负责人只要把县委、县政府交办的工作完成好就万事大吉。三是有的单位负责人甚至认为开展的机构编制责任审核工作，是机构编制部门小题大做，没事找事，影响经济建设，扰乱当前中心工作，存在抵触情绪，接受检查时敷衍了事。
    2.执纪不严，惧怕公开。有极少数单位在学习、贯彻、执行机构编制文件、政策法规方面缺乏制度化；就是在开展机构编制政务公开和“吃空饷”问题的检查时被动应付，老好人主义严重，怕得罪人。推行机构编制政务公开活动，是新时期机构编制工作实行“阳光编制”的重要举措。但是一些单位将政务公开活动视为儿戏，马虎了事。本应公开的未能公开，对政务公开存在种种消极情绪。一是怕公开；二是不敢公开；三是不想公开。认为什么事都公开，那还有什么特权可言。
    3.意识淡薄，问题频现。审核中我们发现在机构编制管理中存在比较集中的问题有如下六个方面：一是机构核定情况和实有情况，实际机构设置与机构批复存在不一致，有擅自挂牌、擅自增设内设机构的现象；二是涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减时，未能及时按程序到机构编制部门调整《机构编制管理手册》和实名制信息库；三是在推行机构编制实名制管理工作和执行编外临时人员清理、使用管理规定方面存在问题。有擅自借调人员、混编混岗和长期借用下属事业单位人员的情况；四是中层职数以及股级事业单位负责人职数职位使用管理未按规定执行，存在擅自超职数配备干部和超规格配备干部的情况。有的聘任（任命）不符合条件的人员担任机关中层和下属事业单位负责人；五是在人员进出和干部任命等涉及编制使用计划和职数使用计划有未按规定报批，事业单位更名等事项，出现先斩后奏的问题；六是有的单位站在本部门的利益上，在制定行业规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，事先未能征求机构编制部门意见，另外对群众反映的有关机构编制问题调查处理不力等。
    4.审核重点，把握不准。对各单位机构编制责任审核，无论是审核的单位选择以及审核重点内容的把关都不应出现走过场和流于形式等问题，否则达不到审核的目的和预期效果。笔者认为，审核的重点应放在有无“吃空饷”人员和擅自使用编制临时人员的问题上。实际操作时易出现眉毛胡子一把抓的问题，导致主次不分，甚至出现丢了西瓜，捡了芝麻的现象。
    5.台帐资料，不全不实。在审核中，我们发现有些单位对机构编制相关台帐资料不齐不实。有的为了应付检查，胡编烂造，特别是对机构编制事项上级的发文，更是没有很好地收存。有的单位在研究决策机构编制事项未进行记录并存档。有的单位《机构编制管理手册》变更不及时，缺少时效性、真实性。政务公开的相关资料不注意收集，使得具有历史意义和重要保存价值的资料丢失，这样势必会影响将来上级对该单位机构编制管理工作真实情况的检查。
    6.座谈交流，难听实情。座谈会参加的代表由被审单位确定，难以听到实情，使得座谈会流于形式。座谈会应由被审单位提供在编在册人员花名册，由工作组人员现场指定。一般情况参加对象为各单位副科职以上干部、纪检监察负责人、办公室主任、组织人事干部、财务负责人及下属单位主要负责人，服务管理对象代表等，必要时可以吸收老干部代表参加。座谈会力求形式多样，让大家本着对党忠诚、对事业和同志负责的态度，实事求是、客观公正地对本镇、本部门机构编制工作执行情况进行如实反映。
    7.情况反馈，难以定性。当形成编制责任审核报告初稿时，要书面征求领导干部本人及所在单位的意见。领导干部本人及所在单位在接到报告（征求意见稿）之日起十日内，将书面意见送交“三联审”实施责任单位。逾期未交书面意见的，视为无异议。但我们发现，在实施的过程中，此时比较顶真较劲，甚至存在抵触情绪。因为审核结果涉及到对被审核人的鉴定和评价，并且作为今后使用干部的一个依据之一，所以，容易造成审核报告结论难下，责任追究尺度难把握。但此时双方应实事求是，做到大事讲原则，小事讲风格，同时也要考虑到原则性与灵活性有机结合，把握适度。
    8.查易处难，不敢动真。在开展机构编制责任审核的过程中，对各单位的问题查找时均能做到有针对性，但是涉及到处理问题时就有畏难情绪。因为被核查的对象大都级别较高，且有着一定的人际关系和社会背景，有时会出现托人打招呼，找领导施压等情况，少数检查人员胆小怕事，怕影响关系，甚至怕将来会有人给自己穿小鞋，因而出现了大事化小、小事化了，不了了之，做老好人的问题，缺少动真碰硬的骨气和勇气。不能弘扬正气，打击邪气，出现虎头蛇尾的现象。
    9、督查队伍，有待加强。要确保机构编制责任审核工作收到实际效果，就必须有足够精通业务能力的督查队伍。而在实际工作中，机构编制部门工作量大，人手少，可想而知，专门用于配备到监督检查机构的人员就更少，一般县级编制部门很难能配上一名专职人员，都是其他科室人员兼职。受人手限制，监督检查的方法通常是各家单位自查申报，对报告有问题的，再进行深入监督检查，因此，完全靠用人单位的自觉性，很难将机构编制的监督检查工作落到实处，做到精细化。加之工作量大，即使加班加点也难满足实际工作的需要，目前已严重影响到机构编制责任审核和日常机构编制管理工作扎实有效地开展。 
    10.措施不当，监督乏力。当前，机构编制监督检查工作仍然处在起步阶段，国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、中央编办和监察部《机构编制监督检查暂行规定》以及各地机构编制管理规定的出台，为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，但总的来看立法层次还不够高，刚性约束力不够强。根据《条例》和《暂行规定》规定，机构编制部门和监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，仅限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段，实际工作中，这些措施尚不足以震慑和遏制有关问题的发生。
    二、采取的对策
    针对在机构编制责任审核工作中发现的问题，为了避免此类问题的发生，进一步提升“三联审”工作的针对性，现提出对策如下：
    1.强化宣传，营造氛围。根据上级机构编制管理工作要求，要在全社会广泛宣传，形成有利于机构编制管理的良好氛围，要通过报刊、电台、电视台、过街横幅、户外电子显示屏等多种方式广泛宣传学习《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等相关法律法规。要在全社会形成“编制就是法规”、“编制就是经费”的理念。要将宣传的对象重点放在党政负责人及组织、人事、编制、财政等部门干部身上。要通过宣传，进一步强化单位主要负责人在机构编制方面的责任意识、法律意识，突出机构编制监督管理的严肃性、权威性，积极为机构编制督查工作的扎实有效地开展营造良好的氛围。
    2.健全组织，强化领导。实施机构编制责任审核工作，必须坚持党委统一领导，组织部门牵头、审计、编制部门参与的工作责任机制， 要保证“三联审”工作出实效，各部门之间还要建立联动协调机制，主动沟通信息，健全工作网络，整合相关资源，合理调配力量，形成分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的整体联动机制，进一步提高“三联审”工作的水平。要加强整体联动，避免各敲各鼓的现象，三者之间既自成体系，又相互关联，相互印证，提高工作效率和质量，减少被审单位和机关负责人接受审核的时间和工作量。另外，还要加强对“三联审”工作组成员的教育管理，严格执行保密纪律和廉洁自律等有关规定，树立良好的形象。在机构编制法制化建设不断推进的新形势下，科学把握机构编制管理的内在规律，进一步加强机构编制监督检查工作，提升管理效能，是当前机构编制部门面临的一项重要任务。
    3．制度管事，规范操作。加强机构编制责任审核工作，必须完善制度，实施长效管理。制定机构编制审核和通报制度。一要制定统一规范的核编程序规定，明确单位核编的办理程序、办理时限；二要及时完善和更新机关、事业单位机构人员编制信息平台、《机构编制管理手册》和人员编制台帐；三要建立调编和销编情况通报制度。对各单位之间人员调整变动、录用、招聘等原因增加人员情况，以及在编人员调往外地、到龄退休、辞职、辞退、在职死亡等原因减少人员情况，建立专门的人员变动台帐，及时进行编制调整或销编，要主动在第一时间内向财政、组织、人事等部门进行通报，以便及时调整或核减人员工资，从而杜绝吃“空饷”现象。要不断完善审前公示制度、审后反馈制度、督促整改制度、结果运用制度等相关制度。机构编制责任审核时要做到公正、公平、公开，对每个环节都要进行规范，提高干部监督的公信力，同时通过联审后问题的整改，进一步推动制度建设，真正落实以制度管事、管人的要求。四要加快机构编制法定化建设的进程，在总结实践经验的基础上，进一步提升立法层次。研究制定机构编制法律、法规，以法律形式对机构设置、编制管理、审批权限与程序、监督检查、法律责任等作出明确规定，进一步加大违法问题的处理力度，为机构编制监督检查提供有力保障。建议：全国人大尽早制定出台《机构编制法》，并设专章专节对监督检查、法律责任等作出具体明确的规定。
    4.积累资料，有案可稽。所有涉及机构编制事项都应形成书面记录，记载入档。《机构编制实名制手册》是各项工作的基础，要做到名册一致，库册一致。无论是研究中层职数，还是变更内设机构，均应按规定程序进行报批，不得擅自增设。同样，干部任免文件、在编人员名册等详实的记录也为今后开展各项工作，提供有据可查的合法证据。
    5.政务公开，阳光编制。机构编制的政务公开已成为加强机构编制监督检查工作和及时发现“吃空饷”问题的有效抓手。机构编制政务不仅可以公开，而且应该公开，要进一步扩大知晓面，增加透明度。公开更加有利于促进机构编制工作规范化、上水平，其意义已超出公开本身，机构编制政务公开是机构编制管理理念的提升和突破。政务公开活动已经成为管理者与被管理者消除矛盾互相沟通的桥梁，成为公权公用、公平、公正的象征。机构编制部门要将涉及机构编制的政策文件、制度规范、信息动态、相关资料表式全部进行上网，全方位扩大机构编制政务公开。充分利用现代科技互联网的便捷性，提高效率和知晓面，要集中财力、整合资源、统一规划，共同搭建技术先进、功能齐全、内容丰富、服务方便、面向国内外的政府信息公开平台。要建立自己的机构编制政务公开网站并主动与本级政府门户网站链接，扩大机构编制政务公开的影响力和浏览视野。另外，要认真坚持做好机构编制政务公开网的更新维护工作，确保信息真实、准确、有效。
    6.实名管理，杜绝漏洞。全面推行人员编制“实名制”管理制度。从而从根本上区别机关事业单位的人员编制类别，防止“吃空饷”、混编混岗等现象发生。编制管理实名制，是编制政务公开的核心，是解决人民群众关心的编制问题的关键所在，也是编制政务公开工作成效的最终体现。推行编制政务公开，必须发扬求真务实的作风，抓住编制“实名制”管理为重点的信息审核环节，做到真姓实名、真凭实据，真公开、实公开、全公开。要以《机构编制管理手册》为纽带，以严格的进人控编管理为核心，以财政预算、经费拨付和工资统发为约束，以办理人员出入编手续为抓手，实现机构编制管理由过去的“单一管理”向综合调控的转变，由静态管理向动态监控的转变，使“编制实名制”管理真正落到实处，机构编制“零增长”的控制目标得以顺利实现。建立起“严格事前管理、严密事后管理、加强跟踪督查”的机构编制动态管理模式，为控制机构编制和实有人员增长提供了有力的政策依据。
    7.民主监督，畅通渠道。为畅通机构编制督查渠道，扩大社会监督范围，强化机构编制督查工作，维护机构编制管理的权威性和严肃性，要建立健全“简便、安全、高效”的民意反映机制，进一步拓宽和畅通干部监督渠道，扩大“12310”举报电话和网上举报信箱的知晓面，充分发挥党员干部群众及舆论等方面的作用，使权力始终在有效的监督下正确行使。要认真做好咨询与投诉的答复工作，做到事事有交待，件件有落实。要聘请监督员，构建监督信息工作网络。要制定机构编制工作特约监督员暂行办法，特约员可以从党政群机关和社会各界热心关注机构编制工作的人事、监察干部、人大代表、政协委员中聘任，聘期一般为两年，期满后视情况续聘。对监督员要明确权利和义务，加强考核，对工作成绩突出，实绩较为明显的监督员，进行表彰奖励；对因各种原因，不能正常履行职责的，由机构编制部门及时予以解聘。对举报人受到打击报复的，编办要及时会同有关部门调查核实处理，切实维护举报人的权益。
    8.查究并举，重在使用。机构编制责任审核的目的，就是对执行机构编制政策的违纪违规行为进行查处。促进机构编制管理工作进一步规范化，充分体现机构编制管理的严肃性。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、变更名称、增挂牌子、超职数配备中层职数的，对“吃空饷”人员隐瞒不报的，擅自使用临时人员以及其他违反机构编制纪律的，要责成联审对象及其所在单位查找原因，拿出整改措施，并通知财政部门不予核拨经费。对有关部门利用手中掌握的资金、物资、项目等权力以及评比、达标等手段干预机构编制工作的行为，要予以坚决抵制，并及时向同级党委、政府和上级机构编制部门报告。同时，要加大对“吃空饷”和清理规范临时人员的查处力度，从源头抓好落实。进一步完善制度、堵塞漏洞。发现违法违纪问题，要依照有关规定严肃处理，要敢于较真。要对违法乱纪的主管负责人和直接责任人通报批评、纪律处分直至追究法律责任。同样，对严格执纪，按规定程序办事的被审对象，要树立典型，同时要考虑优先提拔使用，这样才能做到奖罚分明。
    9.加强力量，夯实基础。县级机构编制部门对本级机构编制管理情况进行监督检查时，集审批者、监督者于一身，大都监管乏力。实行专人专职，才能真正做好机构编制工作的监督检查，也符合现代行政管理理论。同时，按机构编制监督检查的有关规定，调查必须二人以上同时进行。因此，加强机构编制监督检查队伍建设，就要把那些政治上可靠、工作上得力、作风上过硬的同志充实到督查岗位上，以便切实履行督查职责。建议：增加县级机构编制部门监督检查机构行政编制1—2名。
综上所述，结合机构编制责任审核情况及一些领导干部的反映，认为推行机构编制责任审核工作不仅在要害环节上防止个人说了算，还可以符合情理地推掉那些不符合规定的说情打招呼，可以说，机构编制责任审核工作为领导干部筑起了廉洁从政的“防火墙”。
   
                                (作者: 陈关飞  谢富林  田媛媛)