改革事业单位传统的分类管理方式是事业单位改革的重要内容。对事业单位进行科学分类和管理，是促进政事分开，加强事业单位机构编制管理，推进事业单位社会化发展的客观要求。本文结合我市事业单位分类管理的改革实践，对事业单位按职能分类管理的必要性和方法进行一些粗浅的分析与探讨。

    一、传统分类与管理：特定历史时期事业单位的管理模式
    （一）几种传统的事业单位分类方法及作用。
    就事业单位分类而言，其方法多种多样。长期来，根据管理需要我们对事业单位主要采取以下几种分类方法：
    1.按行业或专业分。根据90年代《国民经济行业分类》的标准，我们将事业单位分为教育、科研设计、医疗卫生、体育、文化艺术、新闻出版广播电视、农林水、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等12大类，100多个小类。近几年来，我们根据江苏省机构编制统计口径，在原来基础上又将有关类别进行了细分和补充，形成目前的事业单位的25个大类，即：教育、科学研究、勘察设计、文化、新闻出版、广播电视、卫生、体育、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、信息咨询、标准计量、技术监督、物资仓储、供销、房地产服务、城市公用事业、社会福利、经济监督、机关后勤和其他等。
    2.按所有制形式分。我们根据事业单位所有制性质，将其分为国有事业、集体事业、股份制事业、民办（或个体）事业等几类。
    3.按经费渠道分。根据事业单位经费来源的不同, 我们将事业单位分为财政全额拨款事业、财政差额拨款事业、自收自支事业三种类型。按经费渠道分类可以说是目前运用得最多的一种较为简便的分类方法。
    4.按隶属关系分。根据事业单位的设立主体，我们将其分为部省属事业、市直属事业、县（市）区属事业、乡镇所属事业、企业内部事业等几类。
    上述分类方法在机构编制管理工作中，在研究特定工作对象或工作内容时有其特定的作用，如研究确定事业单位编制标准时，必须按照行业或专业分类，相同或相近的行业、专业可参照执行同类的定编标准；研究事业单位体制改革和进行事业单位登记管理时，必须参照事业单位所有制形式，对照有关政策制定实施办法；研究事业单位综合配套改革和对事业单位实施机构编制管理和人员结构管理时，必须考虑事业单位的经费渠道，便于内外部的协调，制定相应的改革和管理措施；各级机构编制部门按分级管理的原则对事业单位实施日常管理时，又必须考虑事业单位的隶属关系，有利于实施相应的有效管理。
    (二)传统分类管理方法的局限性
    应该说，在特定历史时期，传统分类管理方法有其存在的客观性和必然性，在事业单位发展的历史过程中起到了一定的作用。但是，随着社会主义经济体制的建立和完善以及社会事业的不断发展，按传统分类管理方法的局限性也越来越显现出来，主要表现：
    1.按部门、行业进行分类管理,虽然有利于主管部门加强对事业单位的业务管理, 有利于机构编制部门按专业、行业研究确定定编标准等。但在日常管理中，容易出现部门所有，职能转移、政事不分、条条干预，分工过细，事业单位多、小、散，资源分散等问题。
    2. 按所有制形式进行分类管理, 虽然有利于有关部门加强对公有资产的管理, 有利于机构编制部门的登记管理等。但容易出现重全民所有制事业单位的管理,轻其他所有制事业单位管理等现象。
    3. 按隶属关系进行分类管理, 虽然有利于机构编制部门对事业单位实施分级管理等。但容易造成机构重叠、重复建设，资源浪费等现象。
    4. 按经费渠道进行分类管理,是目前机构编制部门运用较多的管理方法。这种方法的优点是：分类形式简单清晰；管理方法简便易行；便于与财政部门协同；不同经费渠道的事业单位采取不同的外部管理机制，体现了政策上的平等性。但从机构编制管理的内涵和事业单位内部运行机制改革的深化上作些深层次的分析，单一采取按经费渠道分类管理，容易出现以下问题。
    一是按经费渠道分类管理虽然对控制“吃财政饭”人数的增长有一定的作用，但由于忽视了政府社会事业职能的科学定位，对一些政府应该承担的基本社会事业职能因一味强调减轻财政负担而履职不到位。如近些年来，由于对教育、卫生等社会事业投入不足，出现一些的学校、医院收费过高或乱收费的现象，导致群众反映上学贵、上学难，看病贵、看病难的问题。
    二是按经费渠道分类管理虽然对事业单位分配制度有一定的激励作用，但由于受利益的趋动事业单位公益服务职能弱化、经营职能强化倾向严重。1993年起实行的事业单位工资制度，规定财政负担经费较少或不需财政负担经费的事业单位，活工资比例较高，职工个人收入也相应较高。这种制度对于推进事业单位由财政全额拨款向财政差额拨款过渡、财政差额拨款向经费自收自支过渡具有一定的作用。但同时负面作用也很明显，如有些事业单位为了追求经济效益，不惜擅自减少公益服务项目，扩大经营服务项目，使事业单位功能异化，损坏了人民群众的利益。 
    三是按经费渠道分类管理虽然主观上是将同一经费渠道的事业单位纳入同一的起跑线公平地展开竞争，但由于忽视了职能差异，实际造成了一种不平等竞争的状况。目前普遍采取的按经费渠道分类管理的方法一般忽略了事业单位职能因素，由于事业单位的复杂性，财政承担经费与否代替不了职能内涵和外延的千差万别。经费的来源多种多样，有依赖行政手段收取各种规费的，有依赖有关基金管理费的，有向所属实体收取管理费的，有直接从事服务或经营创收的。如果将这些事业单位纳入同一类型，管理措施和手段都实行“放开搞活”，工资、奖金、福利制度也实行“一视同仁”，势必形成不平等性。一方面挫伤了直接从事服务或经营创收事业单位的积极性，减缓事业发展社会化进程；另一方面造成收取规费和管理费事业单位人员编制的无序增长，使本应更多地用于社会事业建设和发展的资金用于了人员经费开支，甚至无形加重了企业和社会的负担。
    二、改革实践与思考：事业单位按职能分类管理的思路和方法
    通过上述对传统分类管理方法局限性的分析，使我们清楚的看到，仍沿用传统的事业单位分类管理的方法，已不能适应新形势的要求。重新确定事业单位分类管理的思路和方法，已是机构编制部门急需研究和解决的现实问题。
    虽然从行业属性、所有制性质、经费来源等角度来说各有其意义所在，但是都不能完全准确描述各种类型事业单位的本质特征，相比而言，只有按照事业单位职能特征分类，才更接近事业单位的本质属性，以职能为中心开展的事业单位分类管理更具有科学性和可操作性。从多年来对党政机构的改革和管理中，我们总结出一条经验：党政部门的职能定位是党政机构改革和管理的核心问题，职能决定机构和人员编制。从传统的事业单位分类管理方法的局限性分析中，我们得出一个结论，即忽视事业单位职能管理是导致事业单位种种问题出现的症结所在。因此，近几年来我市对事业单位按职能进行了分类管理的改革与探索。
    事业单位如何按职能分类，怎样因类制宜实施管理。我们的思路和方法：
    （一）分类标准及管理目标：
    根据事业单位的性质、职责、任务等情况，将现有的事业单位划分为行政管理类、社会公益类、生产经营（技术中介）类三种类型。
    1.行政管理类。指依据国家法律、法规授权及受行政机关委托承担有关行政执行、执法监督和社会经济管理职责的事业单位。这类事业单位是转轨时期政府职能的延伸，从本质意义上讲，是准机关性质的“事业单位”。从管理目标和长远发展上看，这类事业单位的职能要逐步回归机关，或逐步弱化，单位也将随之逐步减少。
    2.生产经营（技术中介）类。指以营利为目的，或具有经营和营利能力、面向市场从事生产经营或中介服务活动的事业单位。这类事业单位从本质意义上讲是进行了事业单位登记的“企业”。 从管理目标和长远发展上看，这类事业单位要改制转企、走向市场，退出事业单位序列。
    3.社会公益类。指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构，这类机 构是事业单位的主体，也是本质意义上的事业单位。从管理目标和长远发展上看，这类事业单位要按照“理顺关系、整合资源、创新机制、提高效能”的要求，实施分类管理，逐步建立起公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、 区域均衡、门类齐全的公益服务体系，不断增强事业单位活力，促进事业事业为社会和公众提供更多的优质高效的公共产品和服务。
由于社会公益类事业单位面广量大，门类众多，情况复杂，我们又将公益类事业单位再分为二个类别。
    一是纯公益类事业单位。指为了政府公共目标、满足社会公共需求，实现公众基本利益，履行向社会提供公共产品和服务职能，而不允许或没有条件取得经营收入的单位。这类单位依法实现社会效益，不追求直接的经济利益，没有职能性经营收费。其管理目标：仍由政府举办，优化资源配置，明确职责，创新运行、用人和分配机制，科学监管，增强活力，提高效能，确保社会需求。
    二是准公益类事业单位。指以向社会提供公共产品和服务为主要职能，兼有产业或经营项目性质的单位。这类单位在依法实现社会效益的同时，具有一定的经营性收费。其管理目标：在政府主导下，充分发挥社会、个人等各方面积极性，加速实现准公益类事业单位投资主体、出资形式、举办方式的多元化。允许非国有投资主体进入法律法规未禁入的领域，并在政策上给予鼓励。现有相关事业单位，凡产品和服务可以市场化的尽可能市场化；条件暂不成熟的，确立目标，创造条件，逐步到位。
    (二)管理方法： 
    针对不同类型的事业单位采取不同的管理方法： 
    1.行政管理类事业单位管理方法
    对行政管理类事业单位管理的总体要求是，参照行政机关管理的办法实施管理，从紧控制，规范发展。
    (1)机构管理：根据中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号）精神，今后不再批准设立新的行政管理类事业单位。现有的行政管理类事业机构要严格控制、大力精简。一是依据现行法律、法规授权承担行政执法职能的事业机构，尽可能实行综合设置；二是原依据的法律法规已经失效的，则撤销相应机构；三是凡行政管理职能已经萎缩、消失或可以回归行政机关的，则原机构予以撤销或转为其他类事业单位。
    (2)职能管理。严格按照有关法律、法规授权或市政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定事业单位的职能。一是未经批准，各部门不得将行政管理职能转移给事业单位承担，已经擅自转移的，则回归行政机关；二是行政管理类事业单位不得同时具有公益性、技术性等服务职责，目前已经承担的则调整给其他社会公益类事业单位承担。
    （3）人员编制管理。按照“精干、高效”的原则，人员编制“负增长”的目标，严格控制行政管理类事业单位人员增加，按照“减二进一或减一进一”原则，优化人员结构。努力建设一支能适应执法、管理需要的工作人员队伍。
    （4）领导职数管理。严格按照“三定”规定配备领导职数，杜绝超职数、超规格配备领导干部的现象。
    （5）经费形式管理。行政管理类事业单位经费列入部门预算，一律实行“收支两条线”的经费管理形式。
    （6）人事（劳动）管理。参照机关的用人与分配制度进行管理。
    2.生产经营（技术中介）类事业单位管理方法
    对生产经营（技术中介）类事业单位管理的总体要求是，改制转企，退出事业序列。
    具体要求是，根据中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号）精神，今后不再批准设立新的从事生产经营活动的事业单位。对原有生产经营（技术中介）类事业单位借鉴企业产权制度改革的方法，按照“产权清晰，权责明确，政事企分开，管理科学”的要求，积极推进生产经营类事业单位改制转企。对具备改革条件的事业单位通过出售改制、兼并重组、歇业破产等方式，实施改制转企，推向市场。
    对暂时未改制转企的生产经营（技术中介）类事业单位，按照现有在职人数重新核编，今后事业编制随自然减员逐步减少，内部实行企业化管理。按照“老人老办法，新人新办法”的原则，原有在编在职职工执行事业人事管理制度，搞活内部分配。新进人员全部实行企业人事制度管理。同时，积极创造条件，改制转企。
    3.社会公益类事业单位管理方法
    对社会公益类事业单位管理的总体要求是，统筹规划，积极发展。
    (1)业务范围与经费的管理。明确社会公益类事业单位的功能定位，科学合理地界定单位的业务范围。
    纯公益类事业单位的宗旨与业务范围由机构编制部门根据国家法律法规和有关政策确定并严格执行。所需经费由财政予以保证，不得开展经营活动。履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，全部上缴国库或财政专户，实行“收支两条线”并纳入财政预算管理，不得自主支配，收支彻底脱钩。对这类单位要强化公益属性，完善法人治理结构，加强政府监管，严格考核制度，逐步建立和完善绩效管理和问责制度，以保证其履行职责及时、到位，不断提高服务质量和社会效益。
准公益类事业单位的宗旨与业务范围由机构编制部门根据上级有关规定和社会事业发展需要确定，其根据确定的公益目标开展相关业务活动，依法取得服务收入。根据国家政策、法律法规、单位业务特点和财务收支状况，所需经费由财政实行定额或定项补助，具备条件的实行自收自支。其基本服务项目与收费标准由国家规定；其他公益服务项目与收费标准由政府指导。其服务质量执行相关标准。在完成规定任务的基础上，可依法开展相关的有偿服务。依法取得的服务收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。对这类单位要建立和实行绩效评价制度，加强遵守法律法规、执行政策规定方面的监管。根据不同行业事业单位的特点，分别制定绩效评价指标体系，并定期组织评价。评价结果要以适当方式公布。要通过加大对这类单位政府监管和社会监督的力度，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。
    在确定事业单位的宗旨与业务范围时，重点把握三条原则：一是政事企分开的原则，解决事业单位职能“错位”的问题。将行政管理和生产经营职能从公益型事业单位中分离出来。二是基本公共服务职能完整配套原则，解决公益类事业单位职能“缺位”的问题。针对事业单位受利益驱动，片面追求经济效益、忽视社会效益的问题，要求公益类事业单位，要注意加强基本公共服务职能的确定，以保障人民群众的基本利益。三是相同相近职能适当归并的原则，解决公共服务资源分散的问题。对过去分散在不同单位的相同或相近的公共服务职能，要求通过合并、整合、理顺等办法，进行重新组合优化，以发挥最佳工作效能。
    （2）内设机构的管理。公益类事业单位的内设机构按照业务范围和工作需要合理设置。总的原则是：凡上级有规定标准的，按照标准执行；上级没有规定标准的，根据工作需要合理确定。具体要求为：对职能交叉的内设机构予以调整；对行政和后勤机构予以综合设置；对职能相近工作量不大的内设机构予以归并。一般根据单位人员编制总数对内设机构进行控制。单位人员编制在10名以内的不设内部机构；10～20名的设2～3个；20～30名的，设4～5个；规模特别大的单位酌情增设。单位党组织、人武、群团组织按照各自的章程和有关规定设置。
    （3）编制规模、结构和领导职数的管理。编制核定的要求是：对上级有编制定员标准的，按单位的规模和实际需要，分期核定；对上级没有编制定员标准的，根据单位职责、工作任务等情况，合理确定。要严格控制人员编制的过快增长，要按照总量控制，结构调整，动态平衡的原则，抓好人员编制的日常管理。按照精干、效能、优化的原则拟定人员编制结构，合理确定管理人员、专业技术人员和工勤人员的比例。单位管理人员编制一般不超过单位编制总数的20%；专业技术人员编制占单位编制总数的70%左右；工勤人员编制严格按现有人员控制，编制逐渐减少，新进人员在限额内实行政府购买服务。领导职数根据其职责、任务、编制总额等情况设置。一般设1～3名，规模较大、任务较重的可增设1名。内设机构的领导职数一般设1名，任务较重、人数较多的可增设1名。
    （4）用人制度。全面实行全员聘用制和人事代理制。按照 “公开、公平、公正”的原则，实行“双向选择、竞争上岗”，对全体上岗人员重新签订确立劳动关系的聘用合同。管理人员由任命制改为职位竞聘制，专业技术人员实行专业技术职务岗位聘用制，工勤人员实行岗位合同制。聘用合同期满，单位根据考核情况和工作需要以及本人的意愿，经协商可续签合同，也可终止合同，职工另行自谋职业。建立事业单位人员能进能出、干部能上能下的优胜劣汰的用人机制。
    实行人事代理制度。公益类事业单位的所有人员全部实行人事代理，代理人员按事业性质参加养老保险，使职工由单位人变为社会人，实现事业单位人员管理社会化。
    （5）分配制度。建立自主灵活、形式多样的多元化分配制度。根据事业单位特点和经费供给形式，按照“效率优先、兼顾公平”的原则，改革现有的收入分配制度，对单位实行工资总额与单位综合指标挂钩；对个人实行档案工资与实际收入相分离，根据岗位、任务、业绩等情况采取岗位工资、协议工资、项目工资、绩效工资、基本薪金加业绩薪金、岗位年薪制、生产要素参与分配等灵活有效、形式多样的分配激励方式，真正实现工资报酬与业绩贡献挂钩，一流人才，一流业绩，一流报酬。
    （6）考核约束机制。分层次、分部门，建立市属社会公益类事业单位公共服务质量目标责任制，按管理权限进行考核，对政府和主管部门交给公益类事业单位的任务和公益类事业单位为社会提供服务的数量和质量进行评估考核，实行目标管理。各主管部门各单位建立符合专业技术人员、管理人员和工勤人员不同特点的评价体系，实现事业单位人员考核科学化、规范化。

                                
                           （市编办事业处    周建国  成莉供稿）